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大兴调查研究之风 共论财政改革发展(《学习园地》2014年第7期)

——部机关党校第60期处级党员干部进修班学员调研报告摘编

  【编者按】为进一步深化理论学习,运用学习成果指导实践,近期,部机关党校第60期处级党员干部进修班全体学员按照教学计划安排,组成六个调研小组,深入基层,深入群众,开展调查研究,分别撰写了调研报告。现摘编后予以刊发,供学习参考。

  目   录

  完善利益补偿机制 护航生态文明建设……………………第一小组(3)

  贵州省生态文明建设调研报告 ……………………………第二小组(12)

  四川省非税收入收缴改革引发的思考 ……………………第三小组(20)

  构建支持政策体系 促进农村金融发展……………………第四小组(31)

  加强青海与国际金融组织合作的调研报告 ………………第五小组(39)

  关于甘肃省财政教育资金管理使用情况的调研报告

  …………………………………………………………第六小组(47)

  完善利益补偿机制护航生态文明建设

  ——吉林省重点生态功能区转移支付调研报告

  第一小组

  党的十八大确立了中国特色社会主义“五位一体”的总布局,将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列,表明生态环境保护已经上升到国家意志的战略高度。把生态文明建设列入“五位一体”总布局,为建设美丽中国、实现中华民族永续发展明确了奋斗方向。在生态文明建设中,国家重点生态功能区因其在水源涵养、土壤保持、防风固沙和生物多样性保护方面的重要作用而处于极其重要的地位。为加强生态环境保护,维护国家生态安全,提高当地政府基本公共服务保障能力,2008年起中央财政设立国家重点生态功能区转移支付制度并不断加以完善。为全面了解转移支付制度实施及重点生态功能区保护情况,我们赴吉林省进行了专题调研,与省财政厅相关处室进行了座谈,并赴长白山管委会、抚松县、珲春市,对部分林场、企业和农户进行了实地调研,与基层财政部门进行了交流。

  一、重点生态功能区转移支付实施情况 

  (一)中央财政实施情况

  1.逐步扩大试点范围,加大资金投入力度。2008年,在调查研究的基础上,中央财政着手实施国家重点生态功能区转移支付试点,将天然林保护、青海三江源和南水北调等重大生态功能区所辖230个县纳入转移支付范围。此后又逐步扩大到《全国主体功能区规划》中限制开发区域和禁止开发区域,以及生态环境保护较好的省区。从投入情况看,2008年中央财政下达对地方国家重点生态功能区转移支付60.52亿元,2014年达到480亿元。

  2.建立转移支付制度,健全激励约束机制。为规范转移支付资金管理,2009年中央财政出台了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》,对资金分配、使用效果评估、激励约束机制等方面进行了全过程规范。明确对中央和省级财政的要求,研究制定了《国家重点生态功能区县域生态环境保护考核评价指标体系》,以及财政和基本公共服务物理量指标,对各地进行监控评估,根据考评结果,分别采取相应的奖励与惩罚措施。

  (二)吉林省实施情况

  长白山国家重点生态功能区,面积111857平方公里,人口637万,跨吉林和黑龙江两省。吉林省有16个县享受国家重点生态功能区转移支付,中央财政对吉林省的转移支付规模从2008年的0.83亿元增加到2013年的8.54亿元,增长了9.3倍。吉林省主要做法:

  1.对纳入国家重点生态保护区补助范围的16个县,根据各地的标准财政支出、平均缺口率和转移支付系数确定转移支付数额。

  2.将45个国家级保护区纳入禁止开发区补助范围,根据各地国家级保护区的面积和个数确定转移支付数额。

  3.安排生态文明示范工程试点工作经费补助,对延吉市、龙井市和图们市3个市给予定额补助。

  4.对生态环境保护“一般变好”的县,在正常测算的转移支付补助额度基础上,再按一定增长比例给予奖励补助。

  (三)部分县(市)实施情况

  从此次调研的抚松县和珲春市看,两地均高度重视生态环境保护工作。抚松县坚持生态立县,严把环境准入关,限制“两高一资”项目上马,坚决淘汰落后产能,并以抚松新城建设为载体,统筹工业化、城镇化和生态农业现代化,按照保护优先、分类经营的原则,推进林地清收,加大退耕还林力度,加强自然保护区和森林公园的保护与建设。2008-2013年,全县生态环境保护支出达7亿多元,其中上级拨付转移支付资金2.85亿元,主要用于垃圾及污水处理,水资源保护和生态示范镇建设等。

  珲春市积极实施退耕还林工程,加强污水和垃圾处理项目建设,城镇污水处理达标率100%,城镇污水集中处理率达90%。推进农村环境连片整治示范项目,完善农村垃圾收集运输系统和散养畜禽养殖废弃物处理系统,改善农村环境。实施农村饮水水源地保护和重点污染源整治项目,划定农村饮用水源保护区,实施农村饮水安全工程,有效解决农村饮水安全问题。

  (四)取得的成效

  1.调动了各地生态环境保护的积极性。随着建设生态文明上升为国家战略,保护环境理念逐步深入人心,各地不断调整考核方式,特别是一些重点生态功能区政府,更加强调环保优先、重视生态政绩。国家重点生态功能区转移支付制度的建立,破解了地方政府发展经济和保护环境的“两难选择”,进一步调动了地方政府保护环境的积极性,各地普遍反映,随着转移支付制度的不断完善,这项政策一定会释放出更大的“正能量”。

  2.增强了地方政府的基本公共服务保障能力。国家重点生态功能区转移支付设立以来,实施范围和资金规模不断扩大,激励约束机制日益完善,地方各级政府不断加大对生态环境保护的投入力度,国家重点生态功能区所在县域的基本公共服务保障能力持续增强。从调研的县(市)看,退耕还林、林地清收工作扎实推进,水源地保护力度不断加大,污水、垃圾处理能力不断增强,生态示范镇建设有序开展,各地民生保障水平持续提高。

  3.实现了生态环境质量的“稳中向好”。从全国看,根据2012年综合考核结果,国家重点生态功能区中生态环境质量“变好”和“基本稳定”的县域占比达97%,体现了财政转移支付对县域生态环境保护具有明显的促进作用。从调研的抚松和珲春两地情况看,环境保护的成效也非常显著,表现在:地表水水质均达到《地表水环境质量标准》二类,饮用水水源地水质达标率100%,空气主要污染物浓度值控制在了《环境空气质量标准》二类标准以内,森林覆盖率有所提升,野生动物繁殖能力明显增强。

  二、存在的问题及地方提出的建议 

  (一)存在的问题

  吉林省纳入国家重点生态保护区补助范围的16个县,除通榆县外,其他15个县(市)主要集中在长白山林区或为边境县(市),从调研的情况看,这些县(市)反映的特殊困难和问题主要集中在以下几个方面:

  1.经济基础薄弱。受地理位置、交通运输条件、人口及劳动力等因素的影响,重点生态功能区县域经济发展条件和发展环境较差,经济总量较小,工业化水平较低,对县域经济起主导和支撑作用的大企业、大项目偏少,产业结构单一。森林资源和煤炭等矿产资源是这些县(市)财政收入的主要来源。由于近年来国家实施天然林保护工程,以及煤炭资源的不断开采,这些以资源开采为主的边境县(市)正面临环境保护、资源枯竭和经济转型的巨大压力,目前还难以形成新的经济增长点。

  2.财政实力不强。2013年,吉林省16个重点生态功能区县(市)地方级财政收入128.1亿元,仅占全省40个县(市)地方级财政收入的14.1%,占全省地方级财政收入的11.1%。重点生态功能区市县财政支出374.3亿元,仅占县(市)财政支出的17.5%,占全省财政支出的13.6%。2013年,全省财政收入和财政支出排位最后的10个县(市)中分别有6个县(市)是生态功能县(市)。2013年全省生态功能区县(市)财政支出中,地方级财政收入仅占34.2%,低于全省平均水平年8个百分点,财政自给率较低,提供公共服务的能力比较薄弱。

  3.道路等基础设施建设相对滞后。吉林省重点生态功能区县(市)集中在东部山区,受历史和自然等原因的影响,乡镇道路均为二级或二级以下标准,运输承载能力较弱,道路硬化率较低,由于修建、养护资金不足,部分路段出现弃养现象,路面破坏、毁损严重,影响了边境居民的正常生产生活。边境乡镇街路上下水管网老化,维修资金缺口较大。近几年部分边境县(市)遭遇洪水灾害,部分桥梁垮塌,路基毁坏,急需新建、改建。

  4.社会事业发展欠账较多。由于资金投入不足,生态功能区县(市)各项社会事业发展明显落后于其他县(市)。一些生态功能区县(市)地处边境,村屯学生人数较少且呈减少的趋势,教师外流较多,办学条件亟需改善。2013年边境县(市)共有文化站所112个,绝大多数因为没有足够的资金做支撑,硬件设施不能及时更新,村屯文化活动贫乏。生态功能区县(市)行政村卫生室多数没有单独的业务用房,缺乏相应的基本医疗设备,村民及时就医困难。

  5.生态环境保护压力仍然较大。由于自然环境整体较为脆弱,相对有限的转移支付还不能完全满足生态环境保护的需要,部分地方财力缺口较大。随着经济社会事业的发展和人民生活水平的提高,工业和生活污水逐年增加,特别是工业企业水污染排放总量消减难度大。农村地区环境污染尚未引起足够重视,污水、垃圾治理工作难度较大,生态环境保护面临较大压力。

  (二)地方提出的主要建议

  1.进一步加大对重点生态功能区县(市)的转移支付力度。

  一是在测算分配均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付,特别是重点生态功能区转移支付时,在分配因素上及权重上增加对重点生态功能区县(市)的补助力度,提高这些县(市)的财政保障能力,促进基本公共服务均等化。

  二是在测算分配专项转移支付补助时对重点生态功能区县(市)给予特殊照顾。由于吉林省多数重点生态功能区县(市)地处高寒山区,行政事业运行成本较高,国家在测算对分配教育、文化、公共安全、医疗卫生、社会保障等专项转移支付补助时,应适当考虑运行成本因素,对这些县(市)给予特殊考虑。

  三是在下达专项转移支付补助时,减少这些县(市)的资金配套或给予免除配套的政策。

  2.对长白山林区生态保护与经济转型给予政策支持。长白山林区是我国东北“大生态”的重要组成部分,生态功能不可替代。由于计划经济时期森林过度采伐,导致长白山林区资源储量大幅度减少,生态系统遭到破坏,林区资源开发与生态保护、经济发展、改善民生等矛盾相当突出。考虑到长白林区范围内的各县(市、区)经济普遍欠发达,财力规模较小,需要中央财政进一步给予大力支持。

  一是比照大小兴安岭林区,对长白山林区生态保护与经济转型给予相关资金支持政策。《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》明确规定,“将符合条件的大小兴安岭林区生态功能区范围内的县(市、区)纳入国家生态功能区转移支付范围,重点支持生态和涉及民生的基本公共服务领域”,以及“在一定期限内参照资源枯竭城市政策并比照农业补贴政策支持林区经济转型。对大小兴安岭森林生态功能区范围内森林覆盖率高于70%的县(市、区)参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策”,建议中央在制定《长白山林区生态保护与经济转型规划》时,比照上述财政支持政策。

  二是尽快批复实施《长白山林区生态保护与经济转型规划》。由于长白山林区是我国重要的木林生态功能区和木材战略储备基地,是东北亚生物多样性的承载核心,对维护东北亚生态安全等具有极其重要的作用,需尽快审批并实施《长白山林区生态保护与经济转型规划》。

  三、完善国家重点生态功能区转移支付制度的政策建议 

  (一)改进地方政府考核机制

  结合落实《全国主体功能区规划》,进一步完善国家重点生态功能区所在地各级政府的考核指标体系,明确其在生态环境保护中的责任,完善环境质量检测指标体系并将环境质量检测结果作为地方政府考核的重要组成部分,从根本上调动地方政府重视环境保护的积极性,抵消他们发展工业的冲动,牢固树立正确的政绩观。

  (二)明确各级政府事权和支出责任

  考虑到多数国家重点生态功能区属于跨区域,可将国家重点生态功能区保护作为中央事权,委托地方政府承担,中央财政安排转移支付给予财力支持。同时,环境保护对当地政府也具有正外部性,因此,省、市政府也要承担相应的支出责任,并随财力的增长逐步增加国家重点生态功能区转移支付,以有效弥补国家重点生态功能区县级政府的财力缺口,进一步抵消地方发展工业的冲动。

  (三)加大资金整合力度

  从中央层面,要对用于国家重点生态功能区的转移支付进行全面清理,对用途相近的专项资金进行整合,扩大国家重点生态功能区转移支付规模,并通过一般性转移支付的方式下达地方政府统筹安排使用,以有效解决资金分散、交叉重复、办不成大事的问题。国家重点生态功能区所在地政府也要以生态转移支付为平台,整合其他生态项目资金,更好地开展生态建设和改善民生。

  (四)完善转移支付制度

  结合修订《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》,进一步明确资金用途和使用要求,合理设置因素及权重,理顺管理体制,改进管理方式,提高资金使用效率。要对涉及国家重点生态功能区的相关政策进行清理规范,不符合法律法规规定的予以取消,继续执行的也要加强管理,做到对国家重点生态功能区的各项政策统一规范,避免相互攀比。今后各类规划均不得另行制定财政支持政策。

  (五)健全激励约束机制

  进一步明确国家重点生态功能区转移支付的政策目标、运行机制和评价办法,逐步建立较为健全的评价体系。财政部门要加强对资金使用情况的监督,一方面,继续与环保部门加强合作,不断完善生态环境指标和监测体系;另一方面,要建立绩效评价制度,对资金使用效果进行客观量化评价。要加强评价结果的应用,将评估结果作为完善生态转移支付制度和科学分配转移支付资金的重要依据。

  贵州省生态文明建设调研报告

  第二小组

  生态文明是人类文明发展的一个新的阶段,是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。党的十八大明确把生态文明建设纳入“五位一体”的总布局,十八届三中全会提出“深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度”。近期,财政部党校组织我们到贵州考察学习,经调查了解并查阅相关资料,形成贵州生态文明建设调查报告。

  一、贵州省生态文明建设的基础 

  (一)自然基础

  贵州地处云贵高原,总面积17.61万平方公里,占全国国土面积的1.8%,92.5%的面积为山地和丘陵,平均海拔1100米左右。贵州是全国自然资源最丰富的省份之一:能源资源富集,查明煤炭保有资源储量590多亿吨,居全国第五位;矿产资源门类齐全、储量丰富,已发现矿产127种,其中80种探明了储量,46种矿产保有量排全国前10位;生物种类繁多,野生动物资源1000多种,森林覆盖率达48%,药用植物资源4419种、占全国中草药品种的80%;气候舒适宜人,属亚热带湿润季风气候,平均气温15℃,平均降雨量1200毫米。

  (二)工作基础

  贵州省高度重视生态文明建设,在全面完成“十一五”节能减排的基础上,“十二五”以来,贵州省生态文明建设取得新的成效:一是产业结构调整取得积极进展。节能环保、新材料、新能源等战略性新兴产业以及服务业增加值和占生产总值的比重不断提升,黔茶、民族药、特色食品加快发展,冶金、水泥、炼焦等落后产能继续淘汰。二是节能减排循环经济取得有序推进。在工业、建筑、交通、公共机构等重点领域实施节能项目,降耗效果明显;贵阳市、龙里县等循环经济示范城市(县)建设加快推进,全省再生资源、建筑废弃物及餐厨垃圾、工业固体废弃物资源化利用水平进一步提高;水资源、土地和矿产资源利用水平不断提高。三是自然生态系统建设取得持续加强。2011年到2013年6月,全省累计完成营造林1056万亩,完成水土流失治理面积5245平方公里,新增石漠化治理面积5445万亩,拥有自然生态保护区105个。四是环境基础设施建设取得显著进展。2013年全省累计建成城镇污水处理厂142座,生活垃圾卫生填埋场82座,城镇污水、城乡生活垃圾无害化处理率分别达69%和25%,处理能力比2010年分别增加23万吨/日、6268吨/日。五是生态文明制度建设走在全国前列。贵阳市出台了全国首部生态文明建设地方法规,成立首个市中级人民法院环境审判庭,生态文明贵阳国家论坛成为唯一以生态文明为主题的国家级国际性论坛,《贵州省生态文明促进条例》正加快制定。前不久,贵州省生态文明先行示范建设实施方案获国家批复,正式开始实施。

  二、贵州省生态文明建设的主要经验 

  贵州省在经济保持较快发展的同时,遏制生态恶化的趋势,积累了一些成功经验。

  一是高度重视,指导思想明确。贵州省从上到下高度重视生态文明建设。省委书记赵克志指出:“坚持生态文明理念,不是把推进工业化、城镇化与环境保护对立起来,更不是停止发展、回到原生状态,而是坚持把经济发展与环境保护结合起来,坚持走新型工业化道路,既加快发展,又保持青山常在、碧水常流、天空常蓝。”省长陈敏尔指出:“要加快推进新型工业化和新型城镇化,进一步加大投入力度、改革力度、监管力度,努力实现加快发展和生态保护双赢。”贵阳、六盘水、怀仁等市专门成立生态文明建设常设机构,整合部门职能,全面履行生态建设和环境保护职能。

  二是规划优先,引导科学发展。贵州省基本所有市都制定了环境保护方面的规划。例如,贵阳市编制了《贵阳市城市总体规划(2011-2020年)》、《贵阳市生态功能区划》,保证生态文明建设的科学、严谨和可持续;怀仁市编制了《赤水河流域(怀仁段)环境保护规划》,划定并严格执行禁止发展区和规范发展区。

  三是强化措施,注重生态保护。生态环境保护是生态文明建设的重要抓手,贵州省各市都出台政策措施强化生态保护。贵阳市创新行政、法律、经济等手段,治理和保护水资源。遵义市以节能总量减排为抓手,完善减排指标体系、监测体系和考核体系“三大体系”建设,切实动员各方力量,加大投入,着力解决环境保护基础设施长期欠账问题,并在淘汰落后产能、推广节能产品以及固体废物处理、垃圾填埋厂等方面取得了显著成效。

  四是推进转型,发展新型产业。怀仁市推进新型农业化,建设樱花长廊、特色水果采摘等绿色生态产业;晴隆县积极发展生态畜牧业,实现致富农民与治理石漠化、恢复生态双赢;贞丰县引导农民积极种植花椒;都匀市大力发展茶产业;荔波县、黔东南州积极发展生态旅游业;开阳县发展循环经济等,促进了经济、生态效益最大化和人与自然和谐发展。

  五是先行先试,探索体制改革。贵州省以省为单位申报、把全部省域纳入生态文明先行示范区建设,已经获批。全省积极探索建立健全考核评价机制、自然资源资产产权制度和用途管理制制度、资源有偿使用制度、生态补偿机制、环境保护管理体制以及资源交易制度等。例如怀仁市率先实行了第三方治理,实施了生态补偿,建立赤水河流域“河长制”。

  三、贵州生态文明建设中存在的问题 

  在看到成绩的同时,也要看到,由于基础薄弱、经济实力较差、政策措施不配套等方面原因,贵州省生态文明建设中仍存在不少问题:

  一是经济社会发展落后局面尚未根本改变。2012年贵州省城镇化率低于全国16.1个百分点,贫困人口占全国的9.3%,全面小康社会实现程度落后全国7年,作为后发地区贵州省对经济发展快速增长有着强烈的需求,与生态文明资源节约环境友好的要求存在尖锐的现实矛盾。

  二是生态文明理念还没有树立。部分地区政府生态文明理念没有建立,“重开发、轻保护”,经济开发对生态环境保护形成巨大压力,自然资源种类、数量持续下降,农村面源污染、城市污染日益严重。部分企业生态文明理念没有建立,生产工艺水平不高,挖掘节能潜力的手段单一、内在动力不强,违法违规排放现象时有发生。由于宣传引导不到位等原因,部分群众生态文明理念没有建立,浪费资源能源、污染环境的情况依然存在。

  三是生态文明内外部机制还不健全。贵州省市、县尚未启动主体功能区建设,主体功能要求尚未落实到具体国土空间,生产空间、生活空间、生态空间和生态红线尚无具体界限,主体功能区管理制度尚未建立。碳排放交易、合同能源管理、以特许经营方式建设和运营污水垃圾处理设施等市场化推进力度不大,节能量交易尚处于探索阶段。资源性产品价格改革滞后,资源价格存在扭曲,体现为市场化程度低、构成不完整、补偿机制不健全。节能环保等生态文明相关领域财税优惠政策引导力度不足,有关管理体制、补偿机制、评价考核制度等尚不完善。

  四是结构调整和节能减排任务依然繁重。产业结构调整任务重,战略性新兴产业占比与发达地区比差距明显;资源能源消耗和污染物排放强度大,2012年贵州省单位生产总值能耗1.644吨标准煤/万元,是全国平均水平的2.15倍,单位生产总值二氧化硫和氮氧化物排放强度分别是全国平均排放强度的4.46倍和2.12倍,万元GDP的COD(化学需氧量)和氨氮排放强度分别高于全国平均水平的19%和33.3%。

  五是生态文明能力建设比较欠缺。污水、垃圾等环境基础设施投入不足,中央和省级资金仅占“十二五”规划资金需求的35%。统计基础能力薄弱,贵州现有统计体系对大部分指标尚未进行统计,所统计的指标也还不能全面、及时反映生态文明建设情况。环境监管能力落后、效力不高,对污染排放的监管执行不到位。

  四、对贵州开展生态文明建设的建议 

  (一)以宣传引导为手段,牢固树立生态文明理念

  生态文明是一种新的发展理念和目标, 人们对生态文明建设的内涵和意义认识还很淡薄, 而生态文明建设又需要全社会的共同努力。建设贵州生态文明, 首先全省上下要牢固树立生态文明观念, 应通过各种方式广泛宣传生态文明的重要性以及生态文明建设的内涵, 尤其是各级领导干部要增强建设生态文明的自觉性, 使大家共同来关心、参与和建设生态文明, 为生态文明建设创造良好的社会环境。

  (二)以先行示范区建设为契机,切实加强生态文明建设力度

  认真落实《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》,构建科学的空间开发格局,加快建立城镇化、农业、生态安全控件格局;调整优化产业结构,推进新型工业化发展,加快现代农业发展,推动服务业加快发展;推动绿色循环低碳发展,推动形成绿色循环低碳的生产和生活方式,积极应对气候变化,科学划定和保护生态红线;节约集约利用资源,深入推进节能降耗,合理开发与节约利用水、土地和矿产资源;加大生态系统和环境保护力度,加强森林、湿地、草地生态系统保护与建设,推进石漠化综合治理,加强生物多样性保护,加大污染防治力度,保护环境安全;建设生态文化体系,弘扬优秀传统文化,着力培育生态文化载体,开展生态文明创建活动等。

  (三)以加强制度法制和基础能力建设为引领,逐步建立与生态文明相适应的社会经济制度

  要加强生态文明制度建设,用制度保护生态环境。健全完善体现生态文明建设要求的经济社会发展考核评价体系,建立健全体现科学发展要求的干部政绩考核体系,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产和资源环境离任审计;健全自然资源资产产权制度和用途管理制制度,建立健全资源有偿使用制度、生态补偿机制和环境保护管理体制,建立健全资源交易制度。加强基础能力建设,执行严格的统计、监测和问责制度;加强生态文明法制建设,严格执行相关法规制度,加强执法监督,加强权益保护。

  (四)以开展生态文明建设为抓手, 实现贵州经济又好又快发展

  贵州省建设生态文明,最终目的是实现贵州省经济社会科学、可持续、又好又快发展。要充分利用丰富的能源、矿产资源和独特的旅游环境的优势资源,处理好资源开发与环境保护的关系,按照主体功能区的要求尽快确定优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区, 合理规划水能、矿产资源与旅游资源开发的空间布局;要充分利用后发优势, 实施环境立省战略, 防止落后技术和低水平资源开发造成的环境破坏和资源的浪费,大力发展循环经济, 提高资源的综合利用率和开发的技术水平, 延长资源开发利用的产业链, 提升资源开发的综合效益、减少污染的排放;要加快城镇建设的步伐, 统筹城乡发展, 减轻农村人口对生态环境的压力, 加强基础设施的建设。

  四川省非税收入收缴改革引发的思考

  第三小组

  为加强非税收入收缴管理,进一步研究深化改革、规范管理的思路,按照财政部机关党校教学活动安排,2014年6月,第三小组全体学员赴四川省泸州、乐山、稻城等地,通过召开不同层面和相关部门座谈会、实地至基层点考察等方式,就非税收入收缴管理相关问题进行了专题调研。现将有关情况报告如下:

  一、非税收入基本情况 

  非税收入由预算外资金演变而来,管理基础较为薄弱。近年来,全国非税收入保持了快速增长的态势,规模不断扩大,地方各级财政部门按照我部要求,大力推进收缴改革,积极探索非税收入管理模式,完善管理政策,逐步将非税收入纳入预算管理,各项工作取得明显成效,非税收入管理的规范性显著提高。

  (一)非税收入的范围

  为加强和规范非税收入管理,我部2004年印发的《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)首次明确了非税收入管理范围,即:非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政资金,包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源(产)有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及财政资金产生的利息收入等,并明确社会保障基金、住房公积金不纳入非税收入管理。

  需要特别提到的是:从2011年起,除教育收费外的预算外资金全部纳入预算管理,预算外资金概念从此退出了历史舞台。

  (二)非税收入收缴改革情况

  针对原预算外资金收缴管理中存在的问题,2002年,各级财政部门按照国库管理制度改革方案要求,启动了非税收入收缴改革。其基本内容是:规范账户管理,取消主管部门和所属执收单位设立的收入过渡性账户,由各级财政部门分别在代理银行总行或分支机构设立财政专户;规范收入收缴程序,实行直接缴库和集中汇缴;健全票据管理体系,设计使用具有收缴双重功能的《非税收入一般缴款书》;充分运用现代信息技术,加强非税收入收缴监督管理。截至2012年底,中央102个部门、地方36个省(自治区、直辖市、计划单列市)、37万多个执收单位实施了改革,改革铺面工作基本完成。

  在推进改革和不断探索的过程中,各地形成了一些适应本地实际的收缴管理做法。目前,全国约三分之二的省市成立了专门的非税收入管理机构,约三分之一的省市由国库或综合部门负责非税收入收缴。收缴改革建立了收缴管理新机制,提高了资金运行的效率和透明度,采集了详细、准确的收缴信息,提高了财政财务管理水平。

  二、四川省非税收入收缴改革基本情况 

  四川省在建立和完善公共财政体制、推进财政改革进程中,一直十分注重非税收入收缴管理。通过十余年来不断地探索,开拓性地实施非税收入收缴管理改革,并创建了一个富有特色的非税收入收缴管理模式。

  (一)积极推进非税收入收缴改革,大幅提高政府综合财力

  四川省非税收入收缴改革的推进,保证了所有非税收入及时缴入国库或财政专户,大幅提高了综合财力。主要做法有:

  1、全面推进非税收入收缴改革,实现了全省统一。2001年,四川省非税收入收缴改革全面展开,改革以非税收入实行银行代收的管理办法为突破口,以先进的计算机技术代替传统的人工操作方式,取得了显著成效,当年省本级非税收入比改革前增长近6倍。2003年四川省又进一步建立和启用以数据大集中为特点的全省统一的收缴管理系统,构建了网络化管理模式。2012年,全省所有21个市(州)和184个县实现了非税收入收缴系统联网,省本级约1600个单位,全省约有16000个单位纳入了非税收入银行代收管理,实现了“横向到边、纵向到底”的目标。2013年全省纳入系统收缴的非税收入达1700亿元,平均每个工作日缴入财政的资金近7亿元,对于保证财政收支正常运行发挥了重要作用。

  2、完善财政票据监管,强化了以票管收。为了强化以票管收作用,按照非税收入收缴改革要求,四川省先后于2003年、2010年实施了两次财政票据改版。通过全省统一票样、统一印制、统一发放,建立了以《政府非税收入一般缴款书》为主、其它票据为辅的财政票据体系,将之前的237种财政票据充分归并简化为26种,实现了财政票据信息的统一,便于实行电子化系统管理。日常工作中利用计算机网络全面、即时、逐笔监控执收单位开票、代收银行受理并向财政传送记账信息、财政部门对账及票据核销等重要环节,实现执收单位收入信息和票据领用信息的对接和核查,即时掌握单位的收入情况。

  3、动态监控收入项目和单位过渡账户,摸清了收入家底。四川省通过全面清理单位收入情况,对存在收入的单位进行注册编码,建立了完整的执收单位信息库;对执收单位的收入项目和标准进行清理,逐一分级编码,建立了收入项目信息库;将收入项目逐一对应执收单位,对自定项目和提标收费实行报警制度,严格控制乱收费,规范收入来源。同时清理执收单位收入账户,对确有必要开设的收入过渡户实行财政审批,保证所有非税收入资金归集到统一的财政收缴专户,从单位到财政全过程规范非税收入资金的流向。

  4、不断升级非税收入管理系统,提供了技术保障。按照科学的收缴流程,四川省自行开发了非税收入收缴网络管理系统,实现了从执收单位开票、银行代收、收入上缴到财政部门记账整个过程的智能化管理。近年来,又根据收缴管理要求和全省各地实际需要,对系统进行了几次大的改造升级,增加了出入境、交警罚款等特殊业务功能模块,以适应不断变化的非税收入收缴形势。

  5、拓宽非税收入征管范围,做大了收入蛋糕。强化国有资产、资源性收入管理是非税收入管理的重要发展方向。四川省积极探索有效方式,在加强对城市道路和公共场地设置停车泊位经营权、城市户外广告经营使用权等城市公共资源有偿使用收入管理的基础上,将乐山、峨眉山、九寨沟、黄龙等国有风景名胜区的门票收入也纳入了银行代收管理。

  (二)充分依托系统信息化技术手段,全面提升收缴水平

  建立和完善非税收入收缴的科技支撑和信息平台,是加强和规范非税收入管理的重要依托和有力抓手。四川省通过对系统的不断改造和创新运用,切实提高收缴管理水平。2013年,结合党的群众路线教育实践活动,从便民利民的角度出发,全省在经过五年调研试点的基础上,通过财政、公安交警、代收银行数据的互联互通,建立了特色业务信息交换、处理机制,实施了道路交通安全违法行为处罚罚款收入收缴改革。

  长期以来,四川省道路交通安全违法行为处罚罚款收入一直由各级财政自行收缴。随着社会发展,这种管理模式已不能适应当前经济社会发展的需要,主要体现在:一是被处罚人缴款困难。一方面,罚款不能异地缴纳很不方便;另一方面,各级财政委托的代收银行有限,且目前只能实现柜台收缴。二是异地处罚罚款收归处罚地财政,不利于科技强警的投入和执法公平。随着非现场执法(主要是“电子眼”)的比例越来越大,异地处罚情况日益普遍,其罚款收归处罚地财政所带来的矛盾越来越凸显,影响了科技强警的投入,也导致有些地方出现交警不采集异地车辆“电子眼”违法记录的现象,不利于交警依法维护道路交通秩序和公平执法。三是罚款收入监管不力。改革前大部分市(州)、县的财政、公安、银行之间没有科学完整的收缴管理平台,各自的管理系统独立,数据不能共享,导致三方账务不清,监管困难,不能实现完全的罚缴分离,个别地方甚至还出现了挤占、挪用罚款收入的现象。

  为有效解决上述问题,四川省非税收入收缴通过实现“四个统一”,对道路交通安全违法行为处罚罚款收入收缴方式进行了很有成效的改革。

  1.统一罚款代收机构。将省级非税收入代收机构确认为全省道路交通安全违法行为处罚罚款代收机构,省内各地财政部门不再自行确定处罚罚款代收机构,公安交警部门也不再向其他代收机构提供道路交通安全违法信息。

  2.统一收缴管理平台。省财政厅、公安厅和省级代收机构升级改造各自业务系统,搭建“四川省道路交通安全违法行为处罚罚款收入收缴管理平台”。其中:省财政厅升级非税收入收缴管理系统,完善罚款收缴和清算对账模块;省公安厅交警总队升级改造道路交通安全违法行为处罚管理系统,建立内部对账模块;省级代收机构升级道路交通安全违法行为处罚罚款收缴系统,实现多种离柜缴款方式。三方通过该平台进行道路交通安全违法行为处罚罚款收入收缴、资金清分和收入对账。

  3.统一清分资金。省级非税收入代收机构代收道路交通安全违法行为处罚罚款收入后,资金先归集到代收银行归集行的待清算账户,由财政厅及时按照“罚款收入归属违法行为发生地(发生地在省外的归属处罚地)”的原则进行清分。

  4.统一支付手续费。省级非税收入代收机构办理该业务的手续费由省财政厅统一按季度结算并支付给各代收机构。

  从实践来看,本次改革取得了显著成效。一是创新收缴模式,实现异地缴纳。改革改变了以前各级财政自行收缴罚款的模式,打破了只能在处罚地缴款的限制,实现了省内罚款异地缴纳。二是统一代收机构,扩大网点覆盖。改革前,罚款代收银行由各级财政委托,导致各地缴款银行不同,且服务网点较少。本次改革统一增加为8个代收机构,遍布全省城乡的所有营业网点全面开放代收业务,总数达到6360个。三是丰富收缴渠道,解决缴款困难。由于市、县级代收银行科技开发能力有限,以前违章驾驶员大多只能通过银行柜面排队缴纳罚款。改革后,全面开通了代收银行的网上银行、手机银行、自助缴费终端和银联、电信的支付平台等离柜缴款渠道。四是搭建统一平台,完善收缴监管。通过改革,财政厅、公安厅和代收机构共同搭建全省收缴管理统一平台,实现三方数据交换和共享,有利于进一步推动“罚缴分离”,促进罚款收缴科学化、信息化、精细化管理。

  三、存在的问题 

  非税收入管理包括从政策制定、标准界定、组织征收到支出使用、监督管理的全过程,收缴管理过程中反映出的问题,既有政策层面的问题,也涉及支出预算安排方面的问题,还包括收缴管理本身的问题。通过对四川省非税收入收缴管理的调研,窥豹一斑可见全部,虽然四川省在非税收入收缴模式上的创新取得了不错的成绩,但目前非税收入管理中依然存在一些问题,且是具有全国代表性的共性问题。主要表现为:

  (一)对非税收入定位的认识不够清晰统一

  受预算外资金长期以来粗放式管理影响,目前,政府财政管理和社会上对非税收入的认识还存在一些误区。一是认为非税收入没有存在的必要性,它的存在加重了企业负担,侵蚀了税基;二是鉴于非税收入中的专项收入具有专项用途,行政事业性收费按照成本补偿和非营利原则收取,认为非税收入难以形成可用财力,不是真正意义上的财政收入;三是将非税收入等同于原预算外资金,认为乱收、乱罚导致非税收入增幅较快、规模较大等。究其原因,主要是对非税收入的定位认识不清,非税收入征收成本的核定机制尚未完全建立,忽略了规范管理带来的成效,忽略了非税收入与各地经济结构之间的关系等,造成了对非税收入管理的规范性不够重视,有些地区甚至将其作为调剂财政收入余缺的蓄水池、调节财政收入质量的灵丹妙药。

  (二)法规制度建设滞后

  目前,地方非税收入法规建设取得一些进展,如湖南、广西等地区发布了非税收入管理条例,陕西、吉林等地区印发了政府非税收入管理办法,财政部也在积极推动非税收入法规制度建设,研究起草相关制度办法。但受多方面因素的影响,相对于发达的市场经济国家从立项到标准确定、从非税收入预算编制到非税资金运用的完善法律体系,我国非税收入法规制度建设明显滞后。一是非税收入管理的法律依据缺失。《预算法》及其实施条例未对非税收入进行定位,亦无规范非税收入管理的专项法律或行政法规,非税收入管理主要依据财政部门的规范性文件,征管中缺乏强有力的依据。二是非税收入管理的制度体系不健全。涵盖非税收入政策、收缴和预算管理的非税收入管理制度缺失;非税收入及其各类别收入的内涵、外延不够清晰,规范各类非税收入管理特别是国有资源(资产)有偿使用收入管理制度滞后;收缴管理相关制度有待完善,影响了财政部门非税收入管理职能的发挥。

  (三)信息化程度有待提高

  非税收入收缴系统是非税收入收缴的重要技术支撑,在各级财政部门的共同努力下,系统功能不断完善。中央本级在2002年改革之初建立的收缴系统基础上,2005年进行了全面升级。地方财政部门通过网络互联互通,积极推动执收单位在线开票和非税收入缴库环节电子化。调研所到的四川省泸州市,利用互联网和代理银行的数据交换平台,构建了数据大集中的收缴系统,实现了系统间数据共享。但随着现代信息技术的不断发展,财政信息化建设的不断完善,非税收入收缴系统的不适应性逐步显现。主要表现在:一是收缴管理与非税收入政策管理、预算管理、票据管理分散在不同系统中,相互间网络不通、数据不共享,管理信息碎片化和孤岛化情况存在,非税收入管理系统“一体化”建设不够。二是非税收入收缴中依靠纸质凭证传递信息,环节较多,且执收单位与代理银行信息重复录入,对现代化信息网络技术运用不够,收缴效率有待提高。

  (四)对非税收入收缴的监督有待加强

  实施收缴改革后,通过加强非税收入项目、账户等基础信息维护,完善收缴系统监控功能,加强动态监控等,对非税收入的监督明显增强。但总体而言,非税收入收缴监督还存在较严重的不到位现象。一是对缴款人缓缴、不缴、拒缴等情况监督不到位,二是对执收单位滞留、截留、减免等情况监督不到位。而分成非税收入收缴也存在缴款方式多样、运行效率和透明度较低的问题,成为各级财政部门监管的盲区,也是非税收入收缴改革深化的瓶颈。主要是由于财政部门内部非税收入管理分由综合、预算、国库、非税等多个部门负责,信息不对称、沟通衔接不够,相关政策边界不清,以及分成收入项目较多、分成方向复杂等。

  四、工作思考及有关建议 

  根据党的十八大提出的深化改革的总体思路,结合本次四川省调研的基本情况,为进一步加强非税收入收缴管理,我们以科学发展观为指导,深入思考,就非税收入收缴下一步改革提出如下建议。

  (一)加强对非税收入定位等问题的研究

  针对相关方面对非税收入存在的一些认识上的误区,建议部里组织有关人员,从理论和实践角度,对非税收入存在的必要性和定位问题、非税收入的合理规模和结构问题、非税收入征收成本核定问题等进行深入研究,从而对非税收入合理定位,统一相关方面对非税收入的认识,为规范管理奠定基础。

  (二)加强非税收入法规制度建设

  加强非税收入法规制度建设,是市场经济条件下依法理财的必然要求,是做好收缴工作的基础。我们建议:一是加强与人大财经委、预工委和国务院法制办等部门的沟通协调,加快立法进程,尽快制定出台非税收入管理的法律法规文件;二是尽快制定非税收入管理办法,清晰界定非税收入的内涵与外延,完善规范非税收入管理的单项管理办法,尤其是国有资源(资产)有偿使用收入管理办法。

  (三)完善非税收入收缴监督机制

  针对非税收入收缴监督中存在的不到位现象,我们建议:一是完善包括收入项目、标准、范围、依据、主体、对象等内容的收费公示制度,建立健全财政接受社会投诉的反馈处理机制,确保缴款人的合法权益,促进其增强缴款责任感。二是建立非税收入征收成本核定机制和支出绩效评价机制,充分发挥财政专员办就地监缴的优势,加强对非税收入收缴的监督。三是由非税收入政策管理部门牵头从信息报送、文件传递和沟通衔接等方面采取措施,加强财政部门内部政策、预算与执行等部门间协调,形成监管合力。

  (四)提升收缴管理的效率和水平

  针对收缴管理中存在的一些具体问题,为提升收缴管理的效率和水平,我们建议从以下几个方面着手开展工作:一是按照财政信息系统“一体化”建设要求,推动非税收入管理平台整合,将非税收入政策管理、收缴管理、预算管理及票据管理等纳入统一的平台规范运行,实现系统互联、信息共享;二是推动财政、单位和银行网络连通,加大POS机刷卡缴款、网上银行缴款等结算方式的运用,借鉴税收收入电子缴库和国库集中支付电子化管理成功经验,积极研究推动非税收入电子缴款实施;三是研究财政间分成非税收入收缴的实施方案,逐步将中央地方通过非税收入收缴系统收缴的分成收入实施财政间分成,并加强分成收入收缴信息采集和比对,促进分成收入及时、足额入库。

  构建支持政策体系促进农村金融发展

  ——黑龙江省农村金融发展状况调查

  第四小组

  金融是现代经济的核心,农村经济现代化需要发展农村金融。近年来,金融机构服务“三农”的力度有所加大,但农村金融服务供给不足的矛盾仍比较突出,一定程度上制约了“三农”发展。如何调动金融机构服务“三农”的积极性,促进农村经济社会发展,仍是需要深入研究的重大课题。2014年6月15日至21日,我们赴黑龙江省就农村金融发展问题进行了专题调研。

  一、黑龙江省支持农村金融改革发展情况 

  黑龙江省是我国最大的粮食主产区和商品粮生产基地,在扩大农产品供应、保障粮食安全方面发挥着十分重要的作用。近年来,为保障农业生产,黑龙江省政府采取了一系列促进农村金融改革发展的政策措施。

  (一)积极推动涉农金融机构改革发展

  一是支持农信社产权制度改革。2004年起,黑龙江省按照国家推进农信社改革的统一部署,积极支持农信社改革,充分发挥其农村金融主力军作用。省财政通过股金分红补贴、保值储蓄贴补息、建立风险防控基金等一系列财政优惠扶持政策,向全省农信社81家法人机构,提供财政扶持资金8.8亿元,有力地促进了农信社发展。二是组建龙江银行。2009年,黑龙江省在合并重组齐齐哈尔、牡丹江、大庆市商业银行和七台河城信社的基础上组建龙江银行,进一步发展和壮大了服务“三农”的金融机构。三是建设政策性担保体系。2013年末,黑龙江省形成了以鑫正担保集团为龙头、13个地市担保机构为骨干、17个县级担保机构为基础的省、市、县三级政策性担保体系,政策性担保机构总数达46家,期末在保余额448.76亿元。

  (二)认真落实中央各项支持农村金融发展政策

  一是对涉农金融机构实行营业税减免。2009年1月1日至2015年12月31日,对农信社、村镇银行、农村资金互助社、农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。二是对县域金融机构实施涉农信贷补贴政策。2009年以来,黑龙江省共对农信社、邮储银行等24家银行类金融机构所属的883户县域金融机构发放奖励资金11.46亿元,县域金融机构涉农贷款增长884.32亿元,年均增幅45%。三是对新型农村金融机构实施定向费用补贴。2010年起,对村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等3类农村金融机构,按年度贷款平均余额的2%给予定向费用补贴。4年来,对符合条件的31户新型农村金融机构发放补贴4097万元,促进贷款投放25.4亿元。

  (三)探索创新信贷业务品种服务粮食生产

  一是开展农民粮食补贴质押贷款。2012年,针对农民春耕生产资金紧缺问题,黑龙江省探索建立了粮食补贴资金质押贷款机制。按照农户自愿原则,以农民粮食补贴(包括粮食直补、农资综合补贴和良种补贴等各级财政部门补贴给农民鼓励农户从事粮食生产的资金)作为质押,对种粮农民提供信贷支持。截至2013年末,共对10.19万农户发放粮食补贴质押贷款55.34亿元。二是实施种粮大户融资贷款授信担保政策。为促进土地规模化经营,帮助种粮大户提高土地流转和粮食生产融资投入能力,黑龙江省就扩大种粮大户融资渠道进行了政策创新,对种粮大户实施融资贷款授信担保政策,对种粮大户给予30万元至50万元的贷款支持,贷款风险由省财政、省农信社分别按70%和30%承担。截至2013年末,实际对2750户种粮大户发放种粮大户贷款资金11亿元。

  (四)重视发挥农业保险风险保障作用

  2008年以来,黑龙江省开展了农业保险保费补贴试点工作,利用财政资金的杠杆作用,发挥农业保险在维护农业生产安全和稳定粮食产量方面的金融屏障作用。截止2013年末,农业保险已在13个地市、65个县、3个省直农场全面开展。种植业保险累计承保2.12亿亩、年均递增24%,养殖业保险累计承保525.08万头(其中:能繁母猪467.18万头、奶牛57.9万头)。保费收入36.65亿元,其中:财政补贴29.18亿元(中央14.66亿元、省级9.04亿元、县级5.48亿元),农户7.47亿元。共向191万农户支付灾害理赔32.4亿元。

  二、黑龙江省农村金融发展面临的主要问题 

  从本次调研的情况看,虽然中央和地方政府均出台了一些扶持农村金融发展的优惠政策,但由于农业是弱质产业,具有资金需求量大、循环周期长、风险较高、收益相对较低等现实特点,黑龙江省农村金融发展仍存在一些需要关注的问题。

  (一)大型银行在农村基层的营业网点较少

  1999年以来,黑龙江省工、农、中、建四大商业银行先后在县域撤并机构网点1581个,减少了34.7%。目前,县域金融机构主要是农行、农发行、农信社和邮政储蓄银行四类机构,占全省农村地区金融机构网点总数的71.6%,其他机构基本不开展农村信贷业务。四类机构中,农行只在少数乡镇有网点;农发行只在县城有网点,主要为国有粮食流通企业和农村基础设施提供贷款;邮政储蓄银行机构相对较多,由于成立时间较短,农贷业务刚刚起步。全面延伸到乡镇并且直接面向农民提供信贷服务的只有农信社,“一农支三农”的格局仍占主导,农民扩大再生产和农村中小企业很难得到金融服务。

  (二)新型农村金融机构发展相对缓慢

  根据黑龙江省金融业发展规划,“十二五”末村镇银行要实现县域全覆盖,小额贷款公司达到450家。但截至2012年末,黑龙江省新型农村金融机构只有413家,其中:村镇银行22家,小额贷款公司385家,农村资金互助社6家,与该省“十二五”发展规划还存在一定差距。同时,新型农村金融机构普遍存在资产规模小、经营能力弱等问题,与三农的融资需求还存在较大差距。2012年末,黑龙江省新型农村金融机构资产总额仅为74.7亿元,累计发放涉农贷款19.5亿元。

  (三)农村资金外流问题未得到有效解决

  从本次调研的情况看,黑龙江省农村资金净流出的问题比较突出。以在县域分支机构较多的农行和邮政储蓄银行为例,2012年末两家银行来自县域的存款余额1739.7亿元,涉农贷款仅为322.2亿元,仅占其县域存款余额的18.5%,而全省金融机构平均存贷比为62.6%。大型银行县域存款外流,减少了农信社等金融机构的可贷资金,使本来就短缺的农村资金更加紧张。这一问题的症结在于农村贷款交易成本高、农村产业收益率低,没有形成为金融机构在农村提供有效金融服务创造商业上的可持续的激励机制。

  (四)农村金融产品单一难以满足多元化的融资需求

  从调研的情况看,黑龙江省农村金融产品主要是小额短期贷款,仅限于解决短期资金需求,不能满足农村多元化的信贷需要。不同收入水平和生产类型的农户对金融需求的层次不同,一些农户不仅需要生产性信贷产品,而且需要生活性的多元化信贷产品,种养大户、农村的二、三产业、龙头企业等则希望有适合其资金需求的大额度中长期信贷产品。此外,近年来,农民子女就学、医疗保健等方面,也存在多元化的信贷资金需求。

  (五)农业保险的风险保障功能仍需进一步发挥

  黑龙江省开展涉农保险业务的机构主要是阳光农业相互保险公司和人保财险公司,目前农业保险业务推进难度较大。主要原因有:一是农民对农业保险产品缺乏足够认识,有效需求不足。二是一些县级政府财力困难。按照目前的政策,地方需要拿出部分配套补贴资金,但对于一些财政依靠转移支付的县区,无力提供配套补贴资金,导致了农业保险推进缓慢。三是农业保险的险种少,仅限于粮食生产和部分养殖业,一些种植经济作物的农户,保险需求得不到满足。

  三、进一步促进农村金融发展的政策建议 

  黑龙江省作为我国的农业大省,在农村金融发展方面存在的问题具有一定的典型意义。下一步促进农村金融发展,应结合我国农村多层次的金融需求,建立分工合理、功能互补、适度竞争、可持续发展的农村金融支持政策体系、组织体系和保障体系,为社会主义新农村建设提供良好的金融服务。

  (一)进一步完善推动农村金融发展的政策支持体系

  从根本上讲,支持“三农”应主要依靠市场的力量,但面对农业这一弱势产业,仍需要政府的政策引导,通过制订和实施一系列优惠政策,增强金融机构提供农业贷款的动力,撬动市场的力量支持“三农”,利用政策杠杆推动金融机构更好地服务“三农”。一是在财政政策上,在总结前期经验的基础上,进一步完善县域金融机构涉农贷款增量奖励政策和农村金融机构定向费用补贴政策,引导金融机构加大支农力度,支持金融机构在偏远贫困地区设立网点,填补农村基础金融服务空白。二是在货币政策上,继续对农村中小金融机构实行较低的准备金率。对支农效果突出、风险管理能力较强的机构,可研究实行更低的准备金率,以增加其可贷资金来源,更好地发挥支农效果。三是在监管政策上,完善涉农业务分类监管体系。在风险可控的前提下,完善金融机构相关监管指标计算方法,使监管指标更有利于农村金融业务发展,增强金融机构支农的意愿和能力。

  (二)建立多层次、适度竞争的农村金融机构体系

  结合我国涉农金融机构的业务特点和网点分布状况,可考虑对现有涉农金融机构进行合理分工,形成功能互补、适度竞争的农村金融组织体系。一是农行作为商业银行,按照“面向三农、商业运作”的原则,将重点支持领域放在为县域经济建设提供金融服务,并逐步拓展涉农贷款和农户贷款业务。二是充分发挥农发行的政策性功能,稳步扩大农发行的支农范围,在完善粮棉油收购融资的基础上,加大对农村中长期贷款的支持力度,特别是加大农村基础设施、龙头企业及农业综合开发等项目的支持力度,积极研究探索提供农户贷款的有效途径。三是农信社发挥网点多和贴近农户的优势,更好地为农户和中小企业服务,侧重于满足农户小额贷款需求。四是邮政储蓄银行利用农村存款多、结算便捷的特点,探索通过协议存款、参与银团贷款等方式,借助其他金融机构良好的资产营销和管理能力,使邮储资金回流农村地区。五是鼓励和培育农村多种形式的金融组织,尽快推广农村村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司,鼓励和支持各类资本投资参股农村金融机构,有效发挥新型金融机构的补充作用。

  (三)创新农村金融产品的抵押担保方式

  一是研究拓展多种形式的农业担保业务。国际上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题,通行做法是成立专门的担保公司。我国可根据农户和农村中小企业的实际情况,研究实行多种形式的抵押、质押办法,建立多种形式的农业担保机构和农业担保基金。二是发展农村金融合作组织,搭建农户和金融机构之间的平台。农民对于银行缺乏信用的一个重要原因,是两者之间信息不对称,管理半径过长。因此,应尽量依托地缘、业缘关系,以金融为核心,以信用为脉络,支持和引导农民发展合作组织,并在合作社与合作协会平台上开展农村信用评级和信用联保,从而与现有银行体系实现对接和互补,将社会资本有效转化为经济资本。

  (四)进一步发挥农业保险的风险分散作用

  一是稳步扩大农业保险保费补贴试点范围、丰富试点品种,推进试点工作。探索各地因地制宜发展地方特色种植业和养殖业的农业保险品种。根据试点情况和农业保险发展需要研究确定合理的中央、地方、农民对保费的分担比例。二是尽快构建多方参与的农业大灾风险分散机制,研究确定保险机构、财政的风险分担比例和风险分层安排,探索建立与现行预算管理体制相衔接的风险准备金管理制度。三是根据农村保险发展的实际需要,研究出台对其他涉农保险和农村小额保险的扶持政策。

  加强青海与国际金融组织合作的调研报告

  第五小组

  党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制,强调对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合,以开放促改革,形成全方位开放新格局。在全会精神指导下,财政部党组提出要树立大国财政理念,统筹国内发展和对外开放,用好国内国外两种资源和两个市场,维护和发展我国家利益。国际财经合作的重要性进一步提升。为了进一步研究如何更好地统筹用好国际金融组织资源,服务国内改革和发展,财政部党校第60期第五小组一行6人,于6月16-20日赴青海省深入调研了国际金融组织贷赠款项目,与相关部门进行了座谈,并提出了深化与国际金融组织合作的政策建议。

  一、青海省与国际金融组织合作的有关情况 

  与其他省份相比,青海省与国际金融组织合作起步较晚,规模不大,但近年来随着西部大开发战略的实施以及国外优惠贷款资金向西部地区的政策倾斜,青海省与国际金融组织的合作力度不断加强,合作重点日益突出。

  1、合作领域不断扩大。截止目前,青海省利用国际金融组织贷赠款协议总额为24亿元人民币,涉及投资项目10个, 技术援助项目14个。从贷款的投向看,从最初单一的扶贫、医疗卫生、基础教育项目拓展到基础设施、水资源及生态保护、社会保障、文化事业等诸多领域。

  2、贷款项目安排重点突出。注重服务于全省经济社会发展战略的要求,突出了对重点地区、重点领域的支持力度。从地域安排来看,主要集中在西宁市,这与青海省地域经济发展特点相适应,与强化省会城市在全省经济社会发展中的示范、窗口、支撑、辐射和带动作用,优先支持西宁“扩市提位”相适应。从行业分布来看,2/3以上的资金主要支持农业、教育、卫生、生态环境保护及基础设施建设等省内经济社会发展相对薄弱的领域。尤其是近年来青海省委省政府高度重视生态保护,在自身财力十分有限的条件下,紧紧围绕党中央关于建设生态文明的总体部署,引导国际金融组织重点支持自然环境和生态保护等社会效益明显的领域,充分体现了其追求绿色经济增长及服务于全国经济发展的大局意识。

  3、合作模式日趋多样。在不断扩大传统领域贷款合作的同时,积极探索与国际金融组织知识合作的新途径。例如,争取赠款资金,与世界银行成功地开展了“青海省减贫发展战略研究”项目,与亚行合作实施“青海省统筹城乡就业,建立城乡一体化劳动力市场研究项目”。通过借助“外脑”,就省内经济社会发展中面临的突出矛盾和深层次问题进行分析研究,探索解决的有效途径,为政府决策提供了具有价值的决策参考。通过与世行、亚行等国际金融组织联合举办研讨会等方式,邀请国内外知名学者就省内经济社会发展现状、投资环境与中小企业发展、公共财政体系建设等方面面临的问题、改革方向和应把握的着力点等问题进行探讨交流,开拓了视野,拓宽了思路,为推进省内投融资和财政体制改革奠定了良好基础,也为青海与国际社会之间搭建了交流平台。

  4、合作成效显著。虽然青海省与国际金融组织之间的贷款合作金额不大,但这些项目的实施不仅在一定程度上弥补了地方经济社会发展的资金缺口,而且还通过引进先进的技术和管理理念推动了体制机制创新,培养了一批项目管理人才,促进了地方的改革发展,提升了开放型经济水平。例如在项目管理过程中率先引入法人负责制,明确了管理职责,强化了管理效果;在采购过程中率先引入国际竞争性招标,规范了采购行为,节约了资金;在项目施工过程中率先采用工程监理制度,有力地保障了工程质量;在财务管理方面,普遍采用提款报账制,资金拨付采取“直通车”方式,减少了中间环节,杜绝了资金的截留、挪用和浪费现象;在人才管理方面,通过对外接触和不断学习,培养出了一大批技术过硬、勇于创新的高素质人才。同时,通过与国际金融组织合作引进的先进的技术和管理理念已被广泛运用于省内其它项目的管理中,发挥了很好的示范带动效应,达到了以开放促改革、强管理的目的。

  二、青海省与国际金融组织合作面临的新形势 

  1、从国内看,新形势下青海省与国际金融组织合作的必要性进一步增强。当前我国发展仍处在大有可为的重要战略机遇期,经济社会发展将在较长一段时期内保持向好态势,这将为我国与国际金融组织的合作创造良好的环境。但同时,我重要战略机遇期的内涵和条件发生了较大变化,我国经济社会发展中不平衡、不协调、不持续的问题还很突出,减贫与发展的任务依然艰巨。要实现经济持续健康发展与社会和谐稳定,原有的经济发展方式亟需加快进行改革。这要求我们在相当长时间内都需要保持并加强与国际金融组织的合作,利用其智力与资金资源,支持我国经济社会建设与改革顶层设计,提供国际知识与经验借鉴。例如,目前亚行正与国家发改委联合开展我国“十三五”规划的前期制定工作。而青海省作为一个财力较弱、经济欠发达的西部省份,不仅亟需破解经济社会发展过程中的热点难点问题,而且资金短缺一直是制约其经济社会发展的重要因素。国际金融组织以减贫与发展为宗旨,具有丰富的知识与资金资源。贷款资金作为政府的一种债务性收入,具有准公共财政性质,是弥补公共投资缺口的重要来源。青海省亟需通过加大与国际金融组织的合作,引进其优惠的资金资源,增强其可支配财力,并通过以资金为载体推动发展理念、制度体制机制创新,支持全省经济和生态文明建设等各项事业的发展。

  2、从国际上看,青海省与国际金融组织合作具有广阔的前景。近年来我国综合国力不断提升,尤其是有效应对并率先走出国际金融危机,我国的发展道路和理念得到国际社会的高度关注和积极评价。在此背景下,世行、亚行等国际金融组织日益重视与中国的合作,借此丰富其发展理念与发展实践,提升其在国际经济治理中的话语权与影响力,促进自身机构的可持续发展。世行、亚行等机构重视中国作为其将发展理念应用于实践的改革试验田作用,积极尝试与中国创新合作内容,拓展合作途径。世行计划大幅提高对华年度贷款规模,从目前的15亿美元提高到25亿美元。当前我国也正在倡导筹建亚洲基础设施投资银行,参与筹建金砖银行等新的国际金融机构,这些机构的成立也必将为包括青海在内的各省份加强与国际金融组织合作提供新的机遇和广阔的空间。

  3、从合作领域上看,青海省与国际金融组织的合作具有较突出的利益交汇点。党的十八大提出了包括生态文明建设在内的“五位一体”的建设中国特色社会主义总布局。作为对生态文明建设具有系统性影响的重要省份,青海省委省政府紧紧围绕党中央国务院提出的生态文明建设要求,着力将青海打造为生态保护先行区和循环经济示范区。而近年来随着气候变化、能源资源安全、粮食安全等全球性问题日益凸显,世行、亚行等国际金融组织更加重视与各成员国加强在应对气候变化、生态环境保护、公共产品的提供等领域的合作。这与青海省发展战略与规划重点高度契合,将成为双方未来合作的利益交汇点。尤其是青海作为澜沧江-湄公河的发源地,加强环境和生态保护不仅有利于青海及全国的经济社会发展,而且对河流沿岸的东南亚国家的可持续发展也具有十分重要的意义。

  4、新形势对青海省与国际金融组织的合作提出了更高的要求。当前中国与国际金融组织的合作处于战略转型期,贷款合作重点从重资金引进向资金与智力引进并重转变,从重贷款数量向重贷款质量和效益转变,从重贷款筹借向重贷款使用和偿还转变;在管理制度上,从单一的财务管理规定到以“资金、财务、债务”为核心的综合管理制度转变;在项目管理上,从重项目事中管理到以“借用还”与“责权利”相结合的项目全过程管理转变。上述转型给青海与国际金融组织的合作提出了更高的要求。

  三、进一步深化合作的指导思想及政策建议 

  展望未来,青海与国际金融组织合作工作应坚持以服务于全面深化改革为统领,打造改革创新的“试验田”。在新的历史起点上全面深化改革,是包括青海在内的全国各地今后一个时期的中心任务。与国际金融组织合作要紧紧围绕这个中心任务,按照“把握一条主线、坚持两个导向、搞好三项对接”的思路,将与国际金融组织合作打造成为支持青海省全面深化改革的“试验田”。“把握一条主线”,就是要把改革创新始终作为一条主线,贯穿于与国际金融组织合作工作的全过程。在此过程中,要始终按照是否有利于推动体制机制创新,是否有利于制度体系的建立和完善,是否有利于促进青海省的改革与发展来衡量合作的效果。“坚持两个导向”,一是要坚持市场导向,青海省在与国际金融组织合作工作中应协调好市场与政府的关系,以提供公共产品和准公共产品为重点,特别是要在促进经济结构调整、建设生态文明等重点领域先行先试、有所作为。二是要坚持问题导向,把解决改革过程中的问题作为与国际金融组织合作的切入点,并要在找准抓住问题的基础上,更好地利用国际金融组织资源,在探索解决改革热点难点问题的途径及办法。“搞好三项对接”,一是实现国际与国内的有效对接,把当前国际金融组织机构业务导向与青海省全面深化改革联系起来;二是实现中央与地方的有效对接,把中央提出的改革要求与青海省实际情况联系起来;三是实现资源与需求的有效对接,把国际金融组织资源与青海省的改革创新需求联系起来。以“花钱买机制、贷款换创新”的工作思路,激发和带动全省改革创新的活力,进一步提高国际金融组织合作工作的针对性、科学性和有效性。

  第一,在更加注重提高合作质量的基础上,进一步加强与国际金融组织的资金合作,突出项目合作的创新性和示范性,努力提高合作附加值。结合青海省改革发展需要,充分考虑国际金融组织贷赠款资金的性质和特点,把握好贷赠款资金投向,重点支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节,如生态文明建设、环境保护、水资源保护与开发、教育、卫生、城市发展、循环经济等领域。同时,充分发挥资金合作的桥梁和纽带作用,通过开展资金合作,引进智力、先进技术及管理经验,推动青海省体制机制及改革创新。此外,要积极探索国际金融组织资金与财政资金、社会资金的结合使用,包括推动地方公共私营合作制(PPP)业务开展,发挥公共资金“四两拨千斤”的杠杆效应。

  第二,着力加强与国际金融组织的知识合作,注重知识合作成果的运用与推广。应更加注重发挥国际金融组织“知识银行”和“知识平台”的优势,紧紧围绕青海省改革和发展的重点、难点和热点问题进一步加强知识合作,积极参与省内全面深化改革的顶层设计,为经济社会发展建言献策。同时,应注重加强知识合作与贷款合作之间的联动效应,即以知识合作为基础,提出具有创新性的理念和机制,以贷款项目为载体对调研提出的创新设想进行试验,试点成功后,通过知识交流实现经验复制和推广。

  第三,不断完善项目全过程管理,提高资金使用效益。以提高省、市、县财政部门的参与度为抓手,管好事前、事中、事后的三个环节。一是在立项阶段,将项目管理的关口前移,主动参与项目设计,与行业部门共同研究提出项目建议,着重把握资金投入方向、制定绩效目标、改进融资和财务管理以及防范债务风险等财政专长领域。二是在实施阶段,围绕“强化监督检查”这一命题,加强在建项目的管理,探索建立经常性的监督检查机制,做好在建项目绩效评价工作,及时发现和解决项目实施中遇到的困难和问题,确保项目的执行效率和质量。三是在完工及建后运行阶段,应继续加强和完善绩效评价工作,认真总结项目的经验和教训,对于典型项目,应及时形成案例并加以宣传推广。同时,应注重监督检查和绩效评价结果的应用,积极探索监督检查和绩效评价结果与立项相挂钩的工作机制。

  第四,进一步加强干部队伍建设和人才培养,为推进与国际金融组织合作的各项工作提供保障。深化与国际金融组织的合作关键在于人才合作,充分利用各种渠道和资源,进一步研究落实加快人才培养的新举措,努力开辟人才培养的新渠道、新方式,可利用我国与世行、亚行等国际金融组织之间的人员交流机制,考虑选派省内符合条件的干部赴国际金融组织进行借调工作和短期交流,加强人才培养和能力建设,努力打造一支熟悉国际规则、业务精通、作风优良的干部队伍,为财政外经事业的健康发展夯实人力资源基础。

  关于甘肃省财政教育资金管理

  使用情况的调研报告

  第六小组

  根据财政部机关党校第60期的教学计划安排,2014年6月16日至22日党校第六小组赴甘肃省部分市区县对财政教育资金管理使用情况进行了调研。现将调研情况报告如下:

  一、基本情况 

  此次调研前,我们拟定了详细的调研提纲,制作了相应的调查表格(各级财政安排教育经费情况表、所在区县教育经费收支情况表、所在学校教育经费收支情况表),并对中央财政教育有关政策和制度进行了系统梳理,提前熟悉相关政策情况,确保调研具有针对性,取得良好成效。

  财政教育投入的主要责任在于区县政府。因此,我们此次调研重点选择兰州市下属城关区、张掖市及下属甘州区、酒泉市及下属肃州区、敦煌市作为调研对象,在短短6天时间里早出晚归、风雨兼程、连续作战,先后召开四个座谈会,邀请财政部门、教育部门、中小学代表参加座谈,并走进16所高中、初中、小学和幼儿园的校园、教室、实验室、文化活动室、宿舍、食堂、厨房、洗澡间、卫生间等,现场查看上课、课间、运动、营养餐等情况。上述16所学校包括:兰州市第十九中学、兰州市委幼儿园、张掖市第一中学、张掖市实验中学、甘州区西关小学、甘州区第三幼儿园、敦煌中学、敦煌市孟家桥中学及所属小学和幼儿园、敦煌市七里镇中学、甘肃省酒泉中学、酒泉市北苑小学、肃州区银达镇中心小学、泉湖中学、酒泉市第二幼儿园。这些学校既有城区学校,也有农村学校。

  二、切实加大教育投入,教育优先发展取得明显成效 

  (一)中央财政教育政策发挥了良好的引导作用。近几年,中央出台了一系列财政教育改革政策,积极引导各地优先发展教育事业。从调研情况看,地方各级财政教育部门认真贯彻落实中央财政教育政策,认真履行财政教育投入责任,切实加大投入力度,在教育经费使用过程中严格把关、认真审核、强化监督,确保了义务教育、学前教育、高中教育、职业教育的各项财政惠民政策不折不扣落到实处,学校教育教学条件得到极大改善,教育质量持续提高,城乡教育差距逐步缩小,有效地促进了教育公平和均衡发展。

  (二)“两个比例”、“三个增长”得到较好确保。有关市区县高度重视教育事业发展,将有限的财力向民生倾斜、向教育集中,确保“两个比例”、“三个增长”。即财政性教育经费占生产总值的比例高于4%,预算内教育拨款占公共财政预算支出的比例高于考核比例,教育财政拨款增长高于财政经常性收入的增长,在校生人平均教育费用逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

  (三)义务教育经费得到重点保障。调研的各市县区足额落实配套资金,积极推行“校财局管”、“分校核算”和“资金直拨”等模式,义务教育经费得到有力保障。在调研相关学校过程中,我们除了看到学校教学楼、宿舍、操场等设施得到明显改善外,农村义务教育学生营养改善计划和“留守儿童之家”给我们留下了深刻的印象。

  (四)学前教育、高中教育、职业教育得到全面发展。调研涉及的有关市区县在重视义务教育发展的同时,对非义务教育也高度重视,大力推动义务与非义务教育的均衡发展。

  三、存在问题 

  (一)区县地方财政负担过大。从调研情况看,中央财政虽然投入总量逐年有所加大,但占区县级教育总投入的比例在下降。省级财政投入比例相对稳定,基本保持不变。县级财力水平低,而事权相对较多,财力与事权不匹配,导致区县教育经费保障上负担过重。2011年至2013年,中央财政在兰州市城关区的教育专项投入分别为2434万元、1848万元、902万元,分别占教育总支出的4.5%、2.9%、1.2%,呈明显下降趋势。省级财政教育专项投入分别为4494万元、6783万元、7816万元,分别占8.33%、10.93%、10.65%,占比变化不大。市区财政教育专项投入分别为47609万元、53422万元、64612万元,分别占87.19%、86.1%、88.06%,占比明显较高,压力较大。

  (二)城市教育资源不足问题突出。近年来,国家教育经费向农村倾斜,农村人员却大量流向城市,造成城市教育资源严重短缺,学校数量严重不足,有的学校破败不堪,学前教育和义务教育大班等问题相当突出。农村学校则出现教育资源闲置浪费和大量微型学校,难以达到义务教育学校办学标准。兰州市城关区2003年常住人口和流动人口分别为86万人、2万人,2013年则已分别达到132万和50万人,流动人口增长了25倍。全区教育资源总量严重不足,不能满足大量新增流动人口的教育需求,大班额学校已占到学校总数的56%。张掖市按中小学班额45人、幼儿园30人计算,目前城区缺少35所学校。

  (三)高中教育投入明显不足。近年来,中央相继出台了支持义务教育、职业教育、高等教育以及学前教育的政策措施,相比之下,普通高中教育成为了当前教育发展中的短板。例如,2011年至2013年张掖市甘州区高中教育支出分别为1970万元、2612万元、2566万元,仅占当年该区教育总支出的6%、5.6%、5.3%,所占比例不仅明显偏低,而且呈逐年下降趋势。前3年高中生均公用经费分别仅为61元、104元、137元。

  (四)学校债务问题值得引起重视。近年来,各县区相继进行了布局结构调整,实施中小学校舍安全工程、农村教师周转宿舍、薄弱校改造、学前教育建设等工程,由于建设资金缺口大,产生了新的债务问题。张掖市11所公办普通高中债务达到3.5亿元。酒泉市普通高中负债达1.72亿元。敦煌市学校欠债共计7739万元,其中普通高中欠债5209万元。

  (五)寄宿制学校运转成本高,存在经费不足。由于寄宿制学校的宿管人员费用、水电费开支、卧具购置以及日常维护等运行成本高于普通学校,导致一些寄宿制学校运行困难。按照促进教育公平、合理配置教育资源的要求,应专门出台政策适当提高寄宿制学校生均公用经费标准,保障寄宿制学校正常运转。

  四、意见和建议 

  (一)适当上移义务教育阶段财政投入责任。中央财政应进一步加大教育转移支付力度,有效保障西部地区义务教育阶段学校基础设施改善经费,逐步缩小教育发展地区间差距。省级财政应充分发挥统筹作用,统筹安排公用经费补助资金,重点向困难地区、困难学校倾斜。调整完善贫困寄宿生生活补助等相关政策,将非寄宿但家庭贫困的学生也纳入补助范围,确保政策实施的公平性和有效性。

  (二)转变财政政策扶持方式。近年来,国家大力促进农村义务教育改革和发展,政策和资金都向农村学校和幼儿园倾斜。为了追求优质教育,越来越多的农村学生转向城市入学,挤占了城市的教育资源,使城区的教育资源越来越紧张。中央财政应适度调整政策导向,关注农村教育发展的同时,要重点关注城市化进程中新的形势和变化,充分考虑农村生源不断向城市转移的实际情况,改变原有对城市学校和农村学校财政支持界限,让教育投入跟着学生走,加大城市教育经费投入。

  (三)提高进城务工农民工子女补助标准。随着城市化进程的不断加快,城区外来人口子女入学人数大幅增加,一些城区已经占到在校人数的近一半,给地方财政保障带来了沉重的负担。建议适当提高城市学校接收农民工子女入学奖补标准,缓解县区财政困难,提高城区学校接纳进城务工子女的积极性和主动性。

  (四)进一步加大学前教育投入,扩大普惠性学前教育资源。近几年各地学前教育发展很快,但学前教育资源总量不足,幼儿园运转普遍困难。中央和省级财政应进一步加大学前教育的投入,支持企事业单位办园和集体办园,面向社会提供服务。

  (五)进一步加大普通高中教育投入。目前普通高中发展面临的问题,应引起高度重视。中央财政应制定出台支持普通高中发展的相关政策,将普通高中纳入支持范围,从项目建设、运转经费保障等方面予以支持,促进普通高中阶段教育走向全面健康均衡发展的道路。

  (六)进一步采取措施化解学校债务。可借鉴“普九”债务化解的经验和做法,对现有高中债务进行清理、认定并及时化解。既要防止地方政府为追求政绩导致教育债务飙升,也要采取切实措施防范和化解教育债务风险。

  (七)进一步明晰部门间经费保障职责。应进一步划清财政、发改、教育、妇联等部门的经费分配、管理的责任边界。相关部门加强协调沟通,进一步明确部门责任,切实加强分配和管理,避免多头交叉和重复。

  (八)认真贯彻落实职业教育改革措施,充分调动社会力量办学。日前,国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》,但关键是各级人民政府认真落实相关规定,充分利用财税、教育、土地、金融等政策,更多地发挥市场机制的作用,引导社会力量办好职业教育。

 

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