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健全完善政府购买服务管理体制研究(《学习园地》2014年第8期)

  【编者按】在当前全面深化改革的关键时期,大力推进政府购买服务管理体制建设,对于正确处理政府和市场、社会的关系,推进国家治理体系和治理能力现代化,为人民群众提供更加优质的公共服务,具有十分重要的意义。为进一步推进政府购买服务工作,机关党校第60期处级党员干部进修班学员组成专项研究课题组,对政府购买服务问题进行了深入研究。现将课题研究报告刊发,供学习参考。

  摘  要:当前,推进政府购买服务改革是转变政府职能和创新公共服务提供方式的大胆探索,也是西方发达国家变革社会福利制度的有效实践。经过30多年运行,发达国家政府购买服务在健全法律法规、明晰公共服务范围、培育供应商阶层、公开购买流程信息、高效监管框架等制度安排方面值得我们借鉴。目前,除宏观方面无立法约束之外,我国推进政府购买服务面临最大障碍是行政管理体制改革滞后。微观操作层面直接影响到,事权与支出责任不清,购买服务内容宽泛、购买主体职责交叉、承接主体资质不明、政府采购预算软约束、购买服务定价无标准、购买服务绩效评价制度未建立等。对此,以强化预算绩效管理为切入点,修订完善预算法等相关法规,试编政府购买服务绩效预算,规范购买服务采购流程,加强购买服务全过程监管,依法公开购买服务信息,调动预算部门与社会力量积极性,强化购买服务预算绩效评价,加快推进中国特色的政府购买服务管理体制改革显得尤为迫切。

  关键词 :政府购买服务;管理体制研究

  在全面深化改革进程中,推进政府购买服务是转变政府职能、创新社会管理、改进公共服务提供方式的一项系统性工程。学习总结发达国家实践经验,客观分析我国推进政府购买服务面临形势,科学划分政府间事权与支出责任前提下,按照“先探索,后规范”[1]原则,将“预算绩效”理念植入政府购买服务全过程,对建立健全我国政府购买服务管理体制意义重大。

  一、发达国家政府购买服务管理经验借鉴 

  政府购买服务有利于提升政府的公共服务能力,降低公共服务成本,满足公众多样化需求,是发达国家的普遍做法。总体分析,我国政府购买服务还处于探索起步阶段,借鉴发达国家30年多年实践经验,可以少走弯路,加速推进改革。经过认真梳理,归纳为以下几点:

  (一)健全完备的法律法规体系。发达国家购买服务构建了完备、细致的法律法规体系,保证政府购买服务顺利进行和政策有效实施。尤其是,针对预期可能出现的情况和问题,采取哪种解决方法都有明确约定,适应性、操作性、规范性强。譬如美国有4000多部与政府购买服务直接或间接相关的法律法规,规定了政府购买服务的组织管理、职责分工、购买程序等各个环节。英国除了遵守《欧盟政府采购指令》关于公共服务合同、购买合同主体、购买程序等规定,还根据本国实际情况制定了很多法律法规对政府购买服务加以指导和约束。日本政府购买服务也有一系列法律法规作为依据,如《会计法》、《预算决算与账目公开条例》、《合同式商业交易法规》、《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》等,为政府购买服务提供了方针和指引,规范了官民竞争投标及民间竞争投标程序,中标民间部门实施公共服务的必要措施等[2]。台湾对公共服务供应商履行管理条款、对合同纠纷和投诉也给出了细致的处理步骤。

  发达国家政府购买服务法律法规情况表

  国 别

  法  律  法  规  名  称

  美

  国

  《合同竞争法》、《联邦政府采购条例》、《政府绩效和结果法》、《采购规则》、《联邦财产和行政管理服务法》、《购买美国产品法》、《服务合同法》、《贸易协定法案》、《诚实谈判法案》、《联邦采购办公室法案》、《小额采购法案》、《总监法案》、《小企业法》、《合同纠纷法案》等

  英

  国

  《欧盟政府采购指令》、《资助和采购最佳实务准则》、《服务外包委托指导》、《英国和政府志愿及社会部门关系的协议》、《开放的公共服务白皮书》、《公共服务(社会价值)》、《公用事业合同法案》等。

  日

  本

  《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的部门法规》、《地方自治法》、《地方自治法实施条件》、《地方政府实体物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》、《会计法》、《预算决算与账目公开条例》、《合同式商业交易法规》等。

  资料来源:笔者根据世界银行研究资料整理。

  (二)清晰的购买服务范围和内容。明确哪些可以买、哪些不可以买,是推进政府购买服务的前提基础。政府提供公共服务范围和内容,最终取决于一个国家体制和发展阶段,取决于政府、市场、社会的边界,以及层级政府间事权和支出责任的划分。

  一方面,购买服务分类细致。英国公共服务改革一直走在世界前列,《公共服务开放白皮书》(2011)提出高质量的公共服务是政府的基本责任。英国以“开放”为核心,对政府如何改进做出了系统全面的规划,并将选择(choice)、放权(decentralised)、多元化(a range of different providers)、公平性(fair)、问责(accuntability)定为英国政府改进公共服务的五大原则[3]。即,(1)选择。在任何可能的公共服务领域增加选择,增强人们对所享受服务的直接控制。(2)放权。权力应该下放到适合的地方一级,将社区预算下放给更多的地方政府。(3)多元化。更广泛的提供方,包括公共部门,志愿部门和私有部门。(4)公平性。确保人们公平地享受到公共服务。(5)责任。公共服务应当对使用者及纳税人负责。这五大关键原则既是理论上的核心精神,又是操作层面上的核心指南。它将公共服务的使用者、提供者和安排者三方全部纳入到体制中,将利益相关者整合并纳入体系中,不再忽略公共服务的真实受益者,赋予公民在更多领域的选择权和控制权,并采取切实可行的措施予以保护;从下放权利的政治层面、预算的经济层面和公平性、责任性的社会层面论述了英国开放公共服务的改革路径及保障措施。

  另一方面,购买服务范围广泛。美国从公共交通到监狱管理,从图书馆运营到治安消防,从公共教育到环境保护,从公共卫生到社会福利救济,从公共水利到公众娱乐文化,从公共公园到公共税务,从信息服务到政府人员培训,这些公共服务几乎都是政府通过私营企业或者非营利机构等社会组织购买的。美国在公共服务供给中坚持的一个原则就是凡是能够承包的服务,政府就必须全部承包出去,然后通过购买的方式向公众提供。不难看出,政府购买服务几乎遍及美国供给服务的所有领域,并涵盖了公共服务的绝大部分。欧盟国家购买公共服务的领域也较为广泛,共包含教育、健康、文化娱乐、体育、就业、污水、垃圾处理机环保服务等27类。再如英国,2010年卡梅伦执政,将越来越多的公共服务外包给企业和非营利组织,涵盖教育、医疗、交通、安全、信息技术、环境保护、弱势群体帮助、癌症病人关怀等众多方面。

  (三)绩效导向型的购买服务形式多样化。长期的公共服务购买实践中,发达国家根据所有服务的性质,以提高服务质量为导向,采用了包括公私合作、合同出租、个人账户直接付款、补贴制度和消费券等在内的多种购买形式。一是公私合作(PPP)。在公共项目(事业)建设或运营中,公共部门和非公共部门(主要是民营企业)发挥各自比较优势,共担风险责任、共享收益,相互合作提供公共服务的一种模式。具体包括:BOT、BTO、LBO、 BOO、BBO、TOT等多种操作方式,且在德国应用得最为广泛。例如,德国的公路、桥梁、隧道、污水处理设施、自来水供应系统等基础设施领域公共服务的提供都采取公私合作的方式[4]。二是合同出租。合同出租(也称服务外包)是指公共部门确定某种公共服务的数量和质量标准,按照一定程序公开择优,与私营部门或非营利部门签订提供公共服务的供给合同,政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务,并依据合同对服务数量、质量、效率、绩效对承包商的活动进行监督和管理。服务外包在美国最为普遍,截至2012年,美国政府已经与私人公司、非营利机构等签订了大约2000万个购买服务合同[5]。三是其他形式。个人账户直接付款,政府部门将款项直接转入符合相关条件的公民个人账户。例如在英国政府发布的《公共服务开放白皮书》(2011)中指出,个人服务项目(Individual services)中的,成人社会救济(adult social care)、残障特殊教育需求(special educational needs (SEN) and disability)、弱势群体住房(housing for vulnerable people)等服务项目。(1)补贴制度,即政府以税收优惠、低息贷款或贷款担保等形式对提供公共服务的市场主体进行补贴。在美国,提供公共服务的市场主体可以免缴联邦和州所得税和财产税。(2)消费券制度,公民个人凭借政府发放服务消费券可自行选择服务提供方,服务提供方则凭借此票券向政府报销。在美国,老年人医疗、穷人住房援助,在英国,教育领域等都采用此形式。

  (四)积极培育和发展服务供应主体。一方面,政府购买服务的供给主体整体发展水平高,规模较大,承接服务和筹集社会资源的能力强。据有关资料显示,发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个,如法国每万人110个,美国每万人52个;发展中国家一般每万人拥有社会组织数量超过10个,如阿根廷每万人25个,巴西每万人13个。而我国目前每万人拥有社会组织4个。在美国,医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院,50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是社会组织,社会组织提供的公共服务占到一半以上[6]。另一方面,成熟的公共服务供应商体系。上述发达国家及地区都有相对自由的市场竞争体制,行业发展相对比较成熟。政府对私人企业、非政府机构参与提供公共服务持有鼓励的政策,以帮助引导、培育公共服务供应商。因此,这些国家及地区在进行政府购买公共服务时,能有众多成熟的供应商参与竞争。这些供应商有能力承接公共服务项目,并且能保证公共服务的提供质量。

  (五)规范透明的公共服务购买流程。西方国家政府在购买公共服务的过程中,首先,政府对购买服务进行可行性和必要性研究,按照一定的程序选定购买的公共服务的范围、项目,并确定相应的预算;其次,向社会公布政府购买的项目、购买价格、预算安排以及质量要求和各项服务指标等;再次,对投标商进行资质认定,并运用招投标和委托等方式选定供应商、签订合同并实施相应的过程管理和监督;最后,对这些组织进行绩效考核并按照绩效进行结算。即按照选定服务项目——社会公布——资质认定、招标管理——过程管理、监督——绩效考核——结算的一系列流程,实现政府对非营利组织和社会服务组织公共服务的购买。

  经过多年发展,西方发达国家大多已安排专项预算,通过一定的政府采购程序对私有和非政府组织提供的社会服务(包括医疗卫生、市政、就业、养老保险等)进行购买,以提高政府工作效率。澳大利亚的社区卫生服务(包括社区卫生服务中心和以社区为基础的专项卫生服务机构)除全科医生(即家庭医生)服务少量收费外,基本由联邦政府和州政府全额补助。美国从事社区服务的非政府组织机构70%左右的收入来自政府投入,政府购买社会工作者服务非常普遍,绝大多数儿童福利社会工作者、婚姻家庭咨询员、老年社会工作者、学校社会工作者都受雇于联邦或州政府机构。

  (六)严格绩效评价和监督约束机制。发达国家都设立了专门的评价和监督机构,对公共服务购买过程及最终结果进行评价和监督,并随时发布公开透明的信息以确保公共服务的透明、客观和公正。如日本在内阁中设立了官民竞标监理委员会,对政府购买服务的活动进行监督管理。委员会成员都是来自民间的企业家、经济学家等,其主要职责包括负责审查供应商资格,确定参加竞标者,确定中标的供应商;指导参与竞标的各个部门对项目信息及时披露并确保服务质量;确保竞标成功的各个部门能遵守政府的相关规定,并对这些部门进行监督;评价业务实施的绩效,并将评价结果向社会公布。在整个购买过程中,日本政府采购公共发布信息程序。在日本,获取政府购买服务的信息有参加说明会、查询招标公告、查阅官报和上网查寻四个渠道。

  强化对公共服务供给的评估与监督。德国采用了“标杆管理”的绩效评估方式,最具代表性的就是Bertelsmann绩效评估和公共交互指标网络。它是按照由Bertelsmann基金会制定的基准方法进行绩效评估,而“公共交互指标网络”则是由各城市成立的城市公共管理联合会负责实施。每一网络都关注一定的政策领域。许多城市在众多的指标网络中互相合作,交换绩效数据,比较自己的表现,并力图从其它城市吸取好的经验。此外,政府还通过让市民在接受公共服务后给政府打分方式来进一步强化对政府的监督。另外,加拿大充分利用信息技术,通过建立政府电子投标服务系统(MERX)、供应商注册信息服务系统(SRI)等各类数据库将政府的招标信息、合同签订、供应商资质等相关信息及时公开,确保社会公众、新闻媒体、行业专家等对政府购买服务进行有效监督。

  二、我国推进政府购买服务管理改革障碍分析 

  在我国,政府购买服务是一个新生事物。在地方,有的政府积极探索实践已积累了一些宝贵的经验,并取得了一定的成效。政府执政理念开始转变,制度框架初步建立,购买程序日趋规范,购买规模不断扩大,购买方式呈现多样化,资金使用绩效明显提升,公共服务质量得到明显改善。但“对于长期由政府提供的公共服务改为政府从社会购买的方式向社会提供,无论从政府角度还是从公众角度都有不适应的地方”[7]。主要面临六大障碍:

  (一)承接主体功能不清:资源配置“三元论”认识不到位。在经济学中,传统观点对于资源配置的分析通常采取“二分法”,即将政府和市场看作是资源配置的两个主体,认为二者对立对等、非此即彼,当一方出现所谓的失灵现象时,就不合逻辑的认定另一方即是弥补该缺陷的合适选择,“要么是在相对完善的政府和不完善或不充分的市场间进行选择,或者是在相对完善的市场和不完善的或不充分的政府之间进行选择”[8]。对此,理论界对这种“二元悖论”提出了质疑。经过理论界多年探索,最终形成资源配置的政府、市场和社会的“三元论”:一是政府。即政府通过公共权力,以税收等形式取得公共收入,形成公共资源,然后以公共支出的形式进行配置。这种配置资源的目的主要是为了实现政府职能、满足社会公共需要。二是市场。即通过价格、竞争等市场机制,以自由竞争与自由交换的形式实现资源配置。这种配置资源的目的主要是为了追求个人利益、实现个人产品交换的需要。三是社会。即社会组织通过社会自愿保障与救助机制,以自愿捐献和无偿援助的方式,实现资源的配置。这种配置资源的目的主要是人们在追求自身利益最大化的同时,会因道德或其他动因,寻求一些场合来显示平时在市场上表现不够的利他主义,对社会上的弱者进行关心和扶持。正是由于各种供给主体和方式之间既存在优点,也存在缺点,单靠某一种方式很难有效提供公共产品,因此,应该在政府、市场与社会三者关系的互动中,寻求一种更为理想的供给方式,即在公共服务供给和社会管理中的多元化供给或管理主体的基础上,优势互补,发挥各自不同的独特作用,形成一种新的合作和互补供给方式[9]。但是,实践界对此认识却不统一,在资源配置中笼统地以为市场起“决定性作用”,政府处于从属地位,却往往忽略了社会组织弥补功能。在经济社会发展和基础设施建设等方面,政府习惯于直接提供公共服务,购买服务的范围和领域有限。实际上除了政府(Government)外,NPO(Non-profit organization)、NGO(Non-government organization)都可以提供服务,实质上是对购买服务的承接主体功能认识不到位。

  (二)购买服务法律不完备:法无授权不可为之下难以依法行政。其一,众所周知,《政府采购法》明确的政府采购范围虽然包括“服务”,但是范围比较狭窄,主要限于政府内部的服务,而大量的“社会服务”尚未纳入政府采购范围。也就是说,现行《政府采购法》规范的政府采购行为仅限于政府购买自身运行需要的物品和服务,不包括政府购买服务。政府购买服务的购买主体、供给主体、中介方和消费者之间,没有一整套完备的法律体系,对购买范围、操作规程、规范标准、竞争办法、招投标办法、公平参与、绩效评价等没有从法律上加以约定。其二,现行的《预算法》、《招投标法》、《价格法》、《垄断法》、《消费者权益保护法》等基本没有或者较少涉及对上述政府购买服务项目的法律规定。其三,《预算法》修订迟缓,绩效评价办法及行业绩效评价评价指标体系缺乏的情况下,对推行政府购买服务的实际操作留下了法律的“真空地带”。

  (三)购买主体职责不明:行政管理体制改革滞缓,事权与支出责任划分模糊。这里是两个层面的问题。从预算部门看,由于我国仍处于经济社会转轨时期,政府部门合并、撤销、新设等变动频繁,购买主体职责易位;加之行政管理体制改革滞缓导致事业单位职能不清,尤其是转企的事业单位如何移交职责?从层级政府看,《预算法》对政府间事权划分只做了原则性、模糊性的表述,缺乏具体的规定。特别是,《预算法》仅仅简单地划分了中央事权和地方事权,省以下地方政府间事权却没有清晰划分。现行政府间事权划分的内容,主要体现在国务院有关文件或部门的规章中。主要问题,是事权的划分不清晰、不合理和不规范。一是地方拿钱干中央的事。也就说,应该中央负责的事务,转交给了地方处理。如预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理、武警执勤部队营房建设、消防业务费、警卫业务费等国防支出,财政对基本养老保险基金补助、退役安置、扶贫开发等社会保障和就业支出,以及国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等支出,事关国家利益,涉及多个省份,应该由中央管理,而责任却留给了地方。二是中央拿钱干地方的事。即属于地方管理的事项,中央承担了较多的支出责任。譬如,地方行政、事业单位人员工资、学前教育、基础教育、基本养老保险等支出,中央却要承担相当比例的筹资责任。三是共同拿钱干一样的事。即中央和地方的职责重叠,共同管理的事项交叉较多,形成“你中有我”,“我中有你”。如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育、粮食安全等相当多的职责和支出责任实行共同承担的办法。四是缺位、越位现象仍未解决。中央和地方负责的事项管理不到位。总体上看,五级政府之间没有清晰的职责边界是问题的关键,中央应该管理的事务,却放到地方去做,地方往往没有积极性。一些应由地方管理的事项,中央却介入过多,影响地方自主权。经常会出现这样的现象,越是中央关心的支出事项,地方越是没有财力负担,这对各项事业的发展是极其不利的[10]。所以,预算部门和层级政府在事权和支出责任划分比较混沌的状态下,作为政府购买服务主体的职责如何界定?更难说去具体组织实施了。

  (四)预算管理体系不健全:没有编制绩效预算,预算约束性不强。绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到某种目标,为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况[11]。从发达国家实践可以看出,政府购买服务项目正是绩效预算编制的内容。从理论层面分析,(1)委托代理理论。它认为公民是社会公共责任的委托人,而政府则是社会公共责任的受托人。在执行委托责任时,由于信息不完全、道德风险等问题,导致政府在代理过程中偏向于选择有损委托人的行为。所以,应该加强社会公众对政府行为、财政绩效的监督。(2)公共选择理论。它以理性经济人为假设,提出公共政策的制定应由社会公众以民主方式决定,以建立良好有序、民主公开的公共财政,其结果是民众对财政预算监督的加强,也促使政府提高其绩效水平。(3)新公共管理理论。则提出将私营部门的管理理论、方法、技术运用到政府公共部门管理当中,提出以市场、顾客为导向来促进政府绩效的改进。新公共管理理论的基础,则是以现代企业管理制度为代表的理论创新,为绩效预算理论的提出开创了新的视角以及新的方法论。从实践层面分析,“我们现在还没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也未能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本,还不具备科学地确定由公共部门还是私人部门履行一些公共服务的条件。在这种情况下,我们还不具备全面推行绩效预算的条件。”[12]因此,在资源、资产、资金、成本等都无法划归财政部门统一管理和核算前提下,推行政府购买服务的效果怎么去衡量?特别是,当前我国公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算之间的功能、边界不清,究竟哪些服务项目应由哪本预算去完成?可见,购买服务项目预算的约束力度形同虚设。

  (五)购买服务流程欠规范:制度建设短板多,购买服务预算未公开。在购买服务程序上的欠缺:一是购买服务项目预算不公开。在开展政府购买服务较早的西方国家,政府向社会公布购买服务的项目预算,从事生产服务的非政府组织,通过政府采购公开招标的方式取得政府预算拨款,并按照政府要求提供服务。而在我国各级政府部门预算编制中,政府采购资金预算已经单列,但并不向社会公开,因而社会对政府购买公共服务的需求并不了解,不利于供给主体竞争政府所要购买公共服务的项目。二是政府购买服务公开竞争未形成一般原则。一般来说,政府购买公共服务所使用的是财政资金,所采用的购买方式应当是通过政府采购的方式进行购买。通常政府购买方式要求公开招标的方式进行。由于多重因素影响,一些地方没有能够通过政府采购公开招标的方式进行购买服务,寻租行为始终没有得到根治。三是政府购买服务的监管机制不健全。由于政府购买服务改革刚起步,很多地方还没有建立起完善的配套监管机制。突出表现有监管主体不明确,监管责任不清晰;注重事后监管,事前、事中等全过程监管薄弱;因购买服务范围、操作程序、基本规则、绩效目标不明确,监管缺乏标准依据;诚信体系缺失,难以记录和惩戒购买服务双方和中介的失信行为。“独立第三方监督管理机制建设很有必要,在购买服务领域的回报率确定、成本核算、价格确定、质量效果评估等方面,经营者、消费者与监管者之间存在着信息不对称,需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性”[13]

  (六)其它配套亟待改革跟进:缺乏专门管理机构、购买方式单一、绩效评价成果未跟预算挂钩。第一,政府购买公共服务专门管理机构尚未建立。政府购买公共服务管理机构的设置实践中有四种类型:一是职能部门牵头管理的设置模式,即规定由某个职能部门作为牵头单位;二是设立专门委员会牵头管理的设置模式,即政府在各职能之外,设立一个专门的委员会,负责政府购买活动规划指导,各职能部门在专门委员会的领导下按自身职责要求具体开展购买活动;三是职能部门各自管理的设置模式;四是职能部门联合管理的设置模式,即由几个职能部门共同联合来负责管理政府购买公共服务。纵观这四种类型,我国目前大多数地区属于第四种。这种设置模式有其优势,即不用增加新的机构和人员,但弊端也较明显。如不能对全辖区政府购买活动进行总体规划,也不容易形成规模效应;各职能部门由于信息不对称,容易造成公共服务重复购买;易造成购买人员的素质不高,不能适应政府购买公共服务专业化的要求。第二,政府购买公共服务的方式有待进一步多元化和规范化。目前,我国大多数地区的政府购买公共服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等。从已实行的方式来看,基本上属于政府采购的范畴,比较单一。将来如果扩充政府购买公共服务的内容和规模,这几种购买方式将更显不足,因此,应积极借鉴发达国家的政府购买方式,并结合我国的实际情况,使之多元化并进一步加以规范。第三,预算绩效评价结果未与政府购买服务预算挂钩,在一定程度上挫伤了此项改革的关联者积极性,也不利于减少行政运行成本、提高财政资金使用效率。

  三、健全完善政府购买服务管理体制的对策建议 

  党的十八大提出改进政府提供公共服务方式,十八届三中全会明确提出,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。去年底,国务院又要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。财政部积极发挥牵头作用,认真研究完善有关政策措施,着力指导和推动各地区、各部门改革实践,目前工作总体进展顺利。

  今后一段时期,健全完善我国政府购买服务管理体制的总体思路:修订完善法律法规,提高社会治理能力;厘清政府、市场、社会间的关系,减少政府直接配置资源的份额;科学界定政府间事权和支出责任,改善政府购买服务质量;试编政府购买服务绩效预算,公开政府购买服务预决算;拓宽政府购买服务范围,创新政府购买服务供给方式;培育和发展社会组织,调动购买主体和供给主体积极性;规范政府购买服务组织程序,建立政府购买服务绩效评价机制;健全完善监管机制,支持构建诚信体系,扎实推进政府购买服务。

  按照“积极稳妥,有序实施;科学安排,注重实效;公开择优,以事定费;改革创新,完善机制”的基本原则,推进政府购买服务的目标任务:政府向社会力量购买服务管理体制初步形成,相关法规制度建设取得明显进展。到2020年,在全国基本建立健全政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系[14],公共服务水平和财政资金使用绩效显著提高。具体细分为“123456”:即,增强1种意识:创新公共服务供给方式。修订2部法律:预算法、政府采购法。推进3项改革:行政管理体制改革、分税制财政体制改革、预算管理体制改革。健全4个体系:购买主体体系、承接主体体系、购买服务目录体系、购买服务绩效评价体系。规范5个流程环节:项目报批、组织采购、资质合同、监管绩效、经费兑付。健全6项配套措施:规范政府预算体系、编制中期滚动预算、完善政府采购办法、引入PPP模式、实施国库集中支付、开展绩效考评与监督管理。具体抓好以下几项工作:

  (一)增强1种意识,创新政府购买服务的供给方式。推广政府购买服务是政府提供公共服务方式的转变,实质是财政管理模式的变革。从理论层面分析,政府购买公共服务是“花钱问效果”的支出观的具体体现。“花钱问效果”是现代公共财政的重要理念,是由政府“费用论”向“报酬论”的转化。传统的“费用论”认为财政负责筹措和管理公共资金,财政拨款的目的是“养机构、养人”,即“先吃饭、后办事”,保障了人员经费才能规划“建设经费”,这种支出观导致财政只注重投入,忽视效果。而“报酬论”则打破了这一观念,认为政府应该向社会组织支付费用来“购买”公共产品和服务,即政府要花多少钱购买一种具体的公共产品取决于政府支出所产生的效果的大小,这种支出观更重视政府对公共资源的配置功能,有利于节约财政资金,提高支出绩效。从实践层面看,预算部门和单位要牢固树立政府购买服务意识,可以从根本上提高公共产品或公共服务等资源配置效率,大大降低行政运行成本,提升财政资金使用效益。因此,必须统一认识,夯实思想基础。

  (二)修订2项目法律,健全政府购买服务法律约束。根据政府购买服务的特殊性,即服务履约的连续性、评价标准的复杂性、项目影响的广泛性和购买方式的多样性,必须构建一套与之相适应的法律法规体系。一是修订《预算法》相关条款,明确政府间事权。要将政府购买服务内容纳入预算管理范畴,明确监管部门职责。同时,要科学划分层级政府间的事权、支出责任,这是政府购买服务需要明确的“谁购买”必须要回答的。按照外部性、信息对称性、激励相容等原则,政府购买服务就必须处理好政府间事权与支出责任问题,预算部门和财政部门之间事权也要妥善解决。二是修订《政府采购法》,明确管理机构和规程。参照国际惯例,在财政部门内设政府购买管理机构,负责制定政府购买服务的法规、编制购买服务预算、协助管理政府购买服务。要在政府采购条例中补充规定政府购买服务的范围和标准、原则和方法、资质认定、购买方式、监督管理、绩效考评等内容。对这两部法律的修订,使推进政府购买服务改革有效回避“法无授权不可为”问题。

  (三)推进3项体制改革,完善政府购买服务制度安排。一是推进行政管理体制改革,明确横向购买主体。这是深化财政体制、预算体制改革的前提。当前,加快行政体制改革过程中部门的撤销、整合、归并,明确部门购买主体。特别是,事业单位分类改革严重滞后,在一定程度上影响了政府购买主体的认定。二是推进财政体制改制改革,明确纵向购买主体。按照事权与支出责任相适应原则,合理划分层级政府间事权、财权,明确各项服务的购买主体,整合、归并政策性专项转移支付,逐步从生产性和竞争性领域退出来。三是推进政府预算体制改革,试编政府购买服务项目绩效预算。借鉴发达国家经验,按照“4E”[15]描述的“绩效预算”模式,尝试选择部分公共服务项目编制绩效预算。通过修改《预算法》,甚至制定政府行政绩效法规来建立一个编制绩效预算的政治人文环境。同时,将预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。要调运各地各部门积极性,转变公共服务提供方式,允许凡是承诺采取购买服务方式的项目优先安排预算。

  (四)健全4个体系,建立政府购买服务管理信息系统。借助现代信息技术载体,充分运用“大数据”,积极构建包括政府购买服务主体体系、政府购买服务承接主体体系、政府购买服务目录体系、政府购买服务绩效评价指标体系在内的管理信息系统。具体要求:一是购买主体体系。按照规定,各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位;纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,也可根据实际需要,通过购买服务方式提供公共服务。这里面包含的主体有三个:行政机关、参公事业单位和具有行政管理职能的事业单位、群团组织。二是承接主体体系。政府购买服务承接主体的范围有一个逐步扩大的过程。从原来的“社会组织”扩大到“社会力量”,将依法成立的企业、机构也纳入进来。这里要严格把关市场准入条件,政府购买服务要以让群众享受优质高效公共服务为目的,为防止承接主体为追求利润而牺牲服务质量,政府必须把好市场准入关,保证将相关公共服务事项交由具备条件、信誉良好的市场主体承担。三是购买目录体系。明确哪些可以买、哪些不能买,列入目录体系,是推进政府购买服务的前提和基础。公共服务的范围取决于界定政府和市场、社会边界的尺度,取决于政府职能和政府间事权的划分基础,取决于政府活动的规模和范围,取决于一个国家的体制和发展阶段。同时,公共服务的内涵也是随着形势的发展变化而不断演变的,每个国家、地区对公共服务的理解也都不一样。不难想象,各国政府购买服务的目录内容没有统一规范,是根据经济社会发展阶段不断调整的过程。四是绩效评价指标体系。在预算绩效考评共性指标体系基础上,迫切需要研究制定分类、分档、分行业的政府购买服务绩效考评指标体系,使其真正将政府购买服务支出预算过渡到以结果为导向的绩效预算管理。对评价体系建设要注意把握:(1)政府购买绩效评估主体。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府购买服务绩效评估主体,这是事前评价的核心。(2)专家与中介评价体系。要让专家和民众广泛参与评议。保障公众的知情权,充分实现政务公开,提高公民评议的水平和效率。(3)以独立第三方作为评价组织体系中事后监督评估的主体,以保证评价结果的客观公正,又体现了绩效预算的决策民主化功能。(4)全部评估结束后形成部门及负责人的业绩报告,上交主管部门评估,作为公务员业绩进入奖惩考评体系,决定其升迁或降职。

  (五)规范5个流程环节,促进购买服务便捷、高效。围绕政府购买服务过程中,项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估和经费兑付重点环节,注重做好:一是酝酿组建政府购买服务管理信息库。健全购买服务需求调查和筛选机制,以公众选择作为服务购买活动的起点。将需求调查纳入到政府购买的流程之中,作为购买的先决环节。在购买之前,要进行尽可能充分的需求调查,收集需求信息。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库,通过网络异地分散筛选、“德尔菲”法筛选等,最终确定目录并向社会发布。二是规范政府购买公共服务的操作流程。首先,制定项目确定、组织购买、监督管理、绩效评价等相关的实施办法,细化政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等制度规章,使购买服务有章可循。其次,确立委托服务项目和标准、专业评估机构、公益认证部门、公示和公告媒体、问责与责任追究的执法机关;再次,社会组织、企业、民间相关人士应有机会参与政府购买项目的论证、评估,表达利益诉求,政府应认真听取民间的反馈意见。三是健全服务购买的招投标机制。规范政府部门的权力,让政府部门的权力退出招投标环节,增强购买过程的独立性和竞争性。扩大专家组的范围,对社会组织的标书进行匿名处理,由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。要确保实现购买服务招投标过程的透明性和公开性。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示后签订购买合同。当然,对其它流程的规范也要同步进行。

  (六)跟进6项配套措施,确保政府购买服务管理体制平稳运行。对规范政府预算体系、编制中期滚动预算、完善政府采购办法、引入PPP管理模式、实施国库集中支付、开展绩效考评与监督管理等六项重点工作,力争近期均有所突破。但目前重点要抓好:第一,完善购买服务的绩效预算管理。一是编制政府购买服务中期规划。将购买需求按购买类别、品目分门别类地进行汇编,形成政府购买服务规划,在此基础上选择适宜的政府购买方式。二是科学编制政府购买服务绩效预算。纳入政府购买范围的服务项目确定后,政府财政部门应负责做好公共服务项目成本的核算工作,合理确定服务项目的补助标准。三是建立科学的评估机制。严格财政资金支出标准和范围,同时引入绩效审核,分类别、分层次地评估不同服务所需的财政投入比例、规模和水平,以保证资金投入公平、优化。第二,大胆引入政府购买条件服务过程中的公私合作模式。所谓公私合作是一种特殊形式的合同外包,也被称作“公共私营合作制”,即“PPP”模式(Public-Private-Partnership)。它与一般意义上的合同外包不同的是,政府不需要出资购买私营部门提供的服务,而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项公共服务,并允许承包商有投资收益权。当前,在我国,财政部也正在基础设施建设领域积极推行PPP融资模式。第三,健全政府购买服务有效监管和风险防范机制。政府购买服务必须透明、公开,确保参与主体公平竞争,这需要在制度细节上下功夫,以确保“好事要办好”。一是建立透明的购买流程。在制度推进和实施过程中,必须强调有效监管,确保公开、透明则是有效监管的前提条件。按规定公开购买服务相关信息,自觉接受社会监督。二是完善监管机制,建立专业多层次的监督评估机制。建立第三方监督管理机制,发展独立专业多层面的外部监督机制。要完善内部监督机制,建立服务项目实施动态管理与动态监督机制,及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险。三是强化问责机制建设。强化政府部门公共责任意识,建立相应的行政问责机制。第四,适时扩大政府购买服务的范围、规模和方式。在条件成熟时将教育、文化传媒与体育、公共卫生、养老服务、残障服务、社区服务、社区矫正、青少年辅导、就业促进、保障性住房、城市规划、基础设施建设、环境保护和污染整治等纳入政府购买服务范围,使之与政府传统供给服务领域相契合,实现政府购买服务的科学化、规范化和常态化。

  

  [1] 刘  昆,《在全国政府购买服务工作会议上的讲话》,2014年1月16日。

  [2] 亚太财经与发展中心:《政府购买服务的国际借鉴及思考》,《情况反映》,2013年8月27日第53期。

  [3] Open Public Services White Paper(2011).https://www.gov.uk./government/collection/open-public

  -services.

  [4] 贾  康:《政府购买服务的理论与边界的分析》,2014年全国政府购买服务工作会议参阅材料。

  [5] 麻富根:《政府购买公共服务的国际经验与启示》,《中国政府采购》,2014年第4期。

  [6] 财政部综合司:《政府购买服务的国际经验与借鉴》,2013年全国政府购买服务工作会议参阅材料。

  [7] 苏  明:《中国政府购买公共服务研究》,《财政研究》,2010年第1期。

  [8] 查尔斯·沃尔夫著:《市场或政府——权衡两种不完善的选择》,中国发展出版社1994 年版,第5页。

  [9] 刘尚希、王泽彩等:《论培育和发展社会组织》,中国当代出版社,2013年第1版。

  [10] 王泽彩:《如何实现财力与事权相匹配?》,《中国财经报》,2013年10月19日。

  [11] 注:1951年,美国公共管理与预算办公室(OMB)对绩效预算的精辟界定。后20世纪90年代,克林顿政府策划了大规模的“重塑政府运动”,成立了国家绩效评估委员会(NPR),颁布了《政府绩效与成果法》,标志着绩效预算迈入了新的发展阶段,即是理论研究称之的“新绩效预算”时代。新绩效预算继承了早期绩效预算改革的一些有价值成分,从对预算支出的关注到强调预算支出成果的转移趋势成为新旧绩效预算的显著区别。

  [12] 楼继伟:《为建立绩效预算体系夯实基础》,《中国财经报》,2004年6月30日。

  [13] 苏明等:《政府购买服务制度研究》,《研究报告》,2010年。

  [14] 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,国办发[2013]96号。

  [15] “4E”描述“预算绩效”:一是“经济性”(Economy),是成本与投入的关系,是指以最低费用取得一定数量和质量的资源,即预算支出是否节约;二是“效率性”(Efficiency),是投入和产出的关系,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出,即是否讲求效率;三是“效益性”(Effectiveness),是产出与目标的关系,是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,即是否达到目标;四是公平性(Equity),即社会公众(尤其是弱势群体)能否得到公平待遇和享受公共服务。四个方面相互融合,基本诠释了“预算绩效”的内涵。

 

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