学习贯彻党的十八大精神培训研讨班学员体会文章网络特刊（一）
目 录
与推动业务工作结合把学习党的十八大精神落在实处
…………………………………………… 经济建设司 李敬辉
调整完善加工贸易税收政策 促进加工贸易转型升级
……………………………………………………关税司 王小龙
扎实推进财政体制改革的思考…………………… 国防司 喻廷才
发挥财政支持金融改善民生作用的几点思考
………………………………………………… 金融司 胡学好
解放思想 奋发有为 努力实现会计人才强国目标
…………………………………… 会计资格评价中心 冯卫东
推进我国彩票管理体制改革 促进彩票事业稳定健康发展
………………………………………………… 综合司 王守刚
学习党的十八大精神心得体会…………………… 预算司 赵云飞
扎实做好会计从业资格管理工作的思考
…………………………………………………会计司 崔华清
浅谈如何有效加强对政府全口径预决算的审查与监督
……………………………………………监督检查局 刘 峰
城乡发展一体化战略下的“三农”顶层问题
…………………………………………………综改办 吴仲斌
与推动业务工作结合
把学习党的十八大精神落在实处
经济建设司 李敬辉
党的十八大高举中国特色社会主义旗帜，明确把科学发展观作为党的指导思想，提出了中国特色社会主义“五位一体”总体布局，包括生态文明建设、进一步加快推进城镇化、实施创新驱动发展战略、推动战略性新兴产业及现代服务业发展、建立扩大消费需求长效机制以及确保粮食安全等，与经建司业务密不可分。要以学习党的十八大精神为契机，推进经建司各项工作上新台阶。
具体来讲，以实现科学发展为目标，以加快转变经济发展方式为中心，以推进生态文明建设为重点，着力打造六大政策平台：
一是生态环保政策平台。大力支持生态环境保护、主要污染物防治和生态修复，扭转生态环境恶化趋势。深化环境资源制度改革，推动建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。实施国土江河综合整治战略，优化国土空间开发格局。大力支持循环经济和清洁生产，促进资源节约利用。
二是城镇化政策平台。研究探索中国特色的城镇化道路，建立健全有利于城镇化的财政体制和运行机制。整合现有各项资金政策，以科学编制新一轮城乡规划为先导，以促进县城及重点镇建设发展为突破，以促进大城市绿色转型为支撑，以将城镇基本公共服务覆盖到农业转移人口作为重点，推进中国特色的城镇化。
三是节能减排和新能源发展政策平台。把节能减排和发展新能源与加强宏观调控、转变发展方式紧密结合起来,以加强政策综合集成为工作主线，以工业、建筑、交通、公共服务等重点领域节能减排为工作重点，更大程度地发挥市场机制对节能减排的促进作用。实施以非常规油气资源为核心、以煤炭清洁化利用和发展可再生能源为重要补充的能源清洁化战略。
四是扩大消费政策平台。以鼓励节能环保产品消费和加强农村流通体系建设为重点，完善对商贸流通服务业的支持政策体系。着力培育新的消费热点，改善消费环境，使得扩大消费的财政政策手段更加丰富，政策效果更加显著。
五是科技创新政策平台。统筹财政支持科技创新的相关资金，建立由财政牵头，相关部门共同参与的协商机制。紧密围绕“企业”和“地方政府”两个主体，重点从产业链和区域两方面整体推进。加强财政政策与金融政策的协调配合，建立多元化、多渠道支持科技创新的投入机制。
六是主要农产品补贴和收储政策平台。建立粮棉油糖等主要农产品补贴和收储制度，完善市场调控体系。完善粮食补贴政策，支持粮食适度规模经营，健全主产区利益补偿机制，保障国家粮食安全。支持跨区域大宗果蔬产品仓储调运流通，均衡市场供求，稳定市场价格，解决买难卖难问题。
围绕上述思路和政策平台，推动做好十项重要工作：
一是大力实施节能产品惠民工程。将鼓励绿色消费作为推进生态文明建设、扩大内需、促进产业升级的重要手段。在目前高效节能家电、照明、汽车、电机等四大类15种产品的基础上，研究扩大推广范围。
二是加快环保产业发展。在推进生态环境保护的同时，促进产业结构调整，培育新的经济增长点。抓紧出台环保先进技术、产品和服务业激励政策。
三是支持绿色建筑和绿色生态城区建设。把促进城市绿色转型发展作为推进城镇化的重要抓手。鼓励城市新区按照绿色、生态、低碳理念进行规划、设计，支持二星级及以上绿色建筑建设。
四是发展循环经济和清洁生产。要加大对循环经济发展的支持力度，继续做好“城市矿产”示范基地建设、餐厨废弃物无害化处理和资源化利用，启动“以旧换再”回收旧件，推广关键共性清洁生产技术。
五是深入推进资源环境制度改革。要继续完善矿产资源有偿使用制度，并建立健全矿山环境治理与生态修复责任机制，推进跨流域生态补偿机制，扩大排污权有偿使用和交易的范围和规模。
六是全面推进国土江河综合整治。按照 “优化国土空间开发格局”的有关要求，推进国土江河综合整治。着力推进矿山地质环境治理、中小河流治理、病险水库除险加固、水质较好湖泊生态环境保护等。
七是大力发展现代服务业和战略性新兴产业。在目前已开展工作的基础上，扩大现代服务业综合试点范围；继续采取参股创投基金、研发补助等方式支持战略性新兴产业发展。
八是建立健全粮食主产区利益补偿机制。完善产粮（油）大县奖励政策，加大对粮食主产区的转移支付力度，研究从财政转移支付、新增建设用地有偿使用费等方面，加大对耕地保护、节约集约用地的补偿力度。
九是完善交通运输普遍服务补贴机制。把提高交通普遍服务水平作为保障和改善民生的重要手段，建立长效的财政投入机制。
十是推进财政科学化精细化管理。贯彻落实部党组关于加强科学化精细化管理的要求，继续做好预算编制“三提前”，狠抓预算执行。充分发挥财政投资评审作用，对专项资金使用情况追踪问效。抓好重大项目绩效评价工作。
调整完善加工贸易税收政策
促进加工贸易转型升级
关税司 王小龙
党的十八大对加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式做出了重要部署，对全面提高开放型经济水平提出了明确要求。党的十八大报告指出，“坚持出口和进口并重，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争新优势，促进加工贸易转型升级”，“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。
为贯彻落实党的十八大精神，调整完善加工贸易税收政策应坚持以下原则：
一是有利于建立公平的税收制度，避免在加工贸易与一般贸易之间、加工贸易内销与国内市场正常销售之间引发新的不公平，避免对国内相关产业的发展和国内正常市场秩序造成冲击。
二是有利于经济结构调整和外贸增长方式转变。
三是充分利用特殊监管区域的功能和政策优势引导加工贸易发展，避免重复建设和人力、物力、土地资源的浪费。
具体建议如下：
第一，逐步调整区外加工贸易的税收政策，促进不同贸易方式间税收公平，进一步提高一般贸易占贸易总额的比重。一般贸易是世界上大多数国家进口税收的主要税源，也是扩内需和促进国民经济发展的主要推动力量。通过近几年一系列宏观调控政策的实施以及国际金融危机的倒逼机制，加工贸易在我国对外贸易中的比重已由2006年的47.2%下降至去年前11个月的34.9%；而同时，一般贸易在对外贸易中的比重已由2006年的42.6%上升至去年前11个月的48.2%。为适应国内外经济形势发展需要，促进加工贸易转型升级和实现不同贸易方式间税收公平，巩固宏观调控政策效果，建议采取区别对待、逐步过渡的办法调整完善区外加工贸易税收政策，进一步提高一般贸易占贸易总额的比重。
第二，充分发挥特殊监管区域功能和政策优势，促进加工贸易企业向特殊监管区域集中，实现由“散养”向“圈养”转型的设想。
一是进一步明确区内生产性服务业进口货物的相关税收政策。为实现特殊监管区域向保税加工、保税物流、保税服务等多元化方向发展的目标，提升特殊监管区域的功能和政策优势，增强对加工贸易企业入区的吸引力，有必要进一步明确区内生产性服务业进口货物的相关税收政策，即对区内从事研发设计、检测维修、品牌营销、服务外包、现代物流业等生产性服务业的企业进口所需的基建物资、机器、设备等货物予以免税，对其进口的料件等货物予以保税。
二是条件成熟时对特殊监管区域内销按制成品征税的政策进行适当调整。为实现出口和进口并重的战略目标，充分发挥特殊监管区域在统筹两个市场、两种资源中的作用，可考虑在条件成熟时对特殊监管区域内销按制成品征税的政策进行适当调整。可根据横琴、平潭试点情况，对在特殊监管区域内企业产品内销实行选择性征收关税政策的问题进行统筹研究。
三是在满足相关要求的前提下允许特殊监管区域内加工贸易企业内销产品返厂维修。售后服务是加工贸易企业内销的重要组成部分。为便利区内企业产品内销，在严格执行进出口税收政策和有效控制风险的前提下，支持特殊监管区域内高技术含量、高附加值的项目开展内销产品返厂维修业务。
扎实推进财政体制改革的思考
国防司 喻廷才
党的十八大报告在回顾总结过去的工作时，直接涉及财政的只有一句话，即“财政收入大幅增加”。虽然只有简短的一句话、八个字，这是党中央对财政工作的充分肯定，也体现了党中央对财政工作的高度重视和关心。回顾过去的十年，全国财政系统按科学发展观的要求，充分发挥财政职能，科学聚财、精心理财。2012年，我国的公共财政收入达到了11.63万亿元，全国公共财政支出规模也达到了12.7万亿元，分别是2002年的6.15倍和5.75倍。依据科学发展观的要求，经济发展的质量明显提高，公共财政收入占国内生产总值的比重进一步提高。财政大力支持了各项改革，从财力上确保了经济建设、文化建设、社会建设、国防和军队建设及其他各项事业发展的需要，人民生活得到改善。
党的十八大报告提出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，健全地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”这是党中央赋予全国财税系统的任务。我对这段话的理解：一是这段话是在报告第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中作为“全面深化经济体制改革”的内容之一提出来的，说明财税体制改革在整个经济体制改革中的地位非常重要。二是财税体制和财税政策是政府处理与市场关系的关键，是推进科学发展，促进转变经济发展方式的关键，因此，财税体制改革作为经济体制改革的重要内容，必须适应社会主义市场经济发展需要。三是这段话提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”的要求，在党的十七大报告中就提出来了，再次提出这个问题，说明它关系到经济体制改革的全局。
财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。到2020年实现党的十八大提出的全面建成小康社会的目标任务，只有八年的时间。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设都与财政工作密切相关，都需要财政给予强有力的财力保障和财政政策的支持，财政的任务艰巨而重大。要担负起历史的重任，充分发挥财政职能作用，必须积极推进财税体制改革，适时健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，这是我们做好今后一个时期财政工作的关键。
自1994年实行分税制财政体制以来，财税体制改革稳步推进，取得了明显的成效。但也存在许多问题，如政府间事权和支出责任划分不够清晰、转移支付制度仍需完善、省以下财政体制改革还未完全到位等问题，迫切需要通过深化财政体制改革加以解决。
一要充分认识财政体制改革在经济体制改革全局中的地位和作用。财政体制是规范中央和地方政府间财政分配关系的制度安排。健全财政体制，既是推动城乡区域协调发展、促进科学发展的重要体制保障，也是完善公共财政体系和社会主义市场经济体制的客观需要。如果没有健全的财政体制，将影响到经济体制改革的整体推进。
二要以推进税制改革为抓手，建立地方税体系。目前，我国税收收入按中央和地方政府间分类，实行中央税、地方税、中央和地方共享税，中央税和中央地方共享税是大头，地方税很小。地方政府，特别是西部地区主要靠中央政府转移支付维持运转。这种财政体制曾发挥了很大作用。但随着经济发展、社会主义市场经济真正建立并完善，这种体制也存在很多弊端，制约了地方政府发展经济、增加财政收入的主动性和创造性。要建立地方税体系，给地方政府一定的税收自主权。
三要以合理界定中央与地方的事权和支出责任为着力点，优化财力配置。随着取消农业税、教育支出占GDP4%、社会保障制度的建立，现行的中央与地方政府间的事权和支出责任已“你中有我，我中有你”，可以说事权不清，责任不明了。中央一出台支出政策，地方政府要么等中央拿钱，要么政策落实不到位，形成了中央与地方政府之间的“博弈”。必须对现行的中央与地方政府的事权和支出责任重新进行界定。
四要以完善转移支付制度为重点，优化转移支付结构。2012年中央政府安排的转移支付已达到近4万亿，占中央财政支出的75%左右,与2007年比年均增长26.9%,既是这样,地方政府还是不断向中央政府“伸手”，提出这样哪样的特殊需求。这说明我们现行的转移支付制度还有许多缺陷，如一般转移支付和专项转移支付比重严重不合理。应该对专项转移支付进行清理、归并，对地方政府代中央政府行使的事权和责任、特殊扶持地区、限制开发地区的财政补助补偿的，通过加大专项转移支付额度，确保任务的完成。除此外，应该全部归并到一般转移支付之中，并要推进公共服务均等化，形成科学、规范的转移支付制度。同时要建立有利于促进主体功能区建设的公共财政体系。
发挥财政支持金融改善民生作用的几点思考
金融司 胡学好
民生是立国之本。党的十八大报告阐述了一系列关系国计民生的新思想、新目标、新任务，谋划了经济社会发展的宏伟蓝图，归结到一点就是要让人民群众真正受益、真正得实惠。富民、惠民正是十八大精神的主要精髄，承载着人民群众的期待。
一、财政支持金融改善民生对建成小康社会具有重要意义
（一）提供普惠金融服务，是实现基本公共服务均等化的重要内容。金融是现代经济的核心，金融服务是所有人不可或缺的基本服务。我们支持“普惠金融”发展，就是让人民群众特别是弱势群体普遍享受基本金融服务，普遍享受金融改革的成果。
（二）通过支持金融发展改善民生，是缩小城乡收入分配差距的有力措施。促进“三农”发展，既需要直接增加财政投入进行“补血”，也需要通过金融手段增强“造血”功能，提高农业经济活力，为缩小城乡收入分配差距创造条件。
（三）通过支持金融发展改善民生，是构建小康社会的有效途径。财政支持金融“支农”、“支小”，有利于改善二元经济结构，促进小城镇的发展，为全面建成小康社会奠定基础。
二、进一步完善财政支持金融改善民生的政策措施
要全面提高人民生活水平，总体实现基本公共服务均等化，仅仅依靠传统的财政手段是不够的，还要借助金融手段和市场机制的力量，通过建机制、搭平台、出政策，更好地发挥财政资金四两拨千斤的杠杆作用，实施富民惠民政策。
（一）支持普惠金融发展，让弱势群体享有基本金融服务。例如,针对边远穷困地区缺乏金融服务的问题，我们研究制定了金融服务空白地区金融机构费用补贴政策，近年来为1200多家农村金融机构拨付定向费用补贴，使金融服务空白乡镇减少了600多个。下一步，我们将继续研究完善相关政策，实现金融服务广覆盖、保基本的目标。
（二）促进资金回流“三农”，让农业生产得到更多的信贷支持。金融的运作是讲效率、讲回报的。由于农业比较效益低、风险大，信贷资金容易流向城镇，导致三农资金缺失。为了发挥政府有形之手的作用，纠正市场失灵，我们制定了涉农贷款增量奖励政策，为3600多家县域金融机构拨付涉农贷款增量奖励资金。我们将进一步优化相关政策措施，合理设定奖励条件，引导资金回流三农。
（三）推动农业保险发展，为农业生产提供更多的风险保障。为了避免农民群众因灾致贫、因灾返贫的问题，按照“政府引导，市场运作”的原则，制定了中央财政农业保险保费补贴政策，对种植业、养殖业进行分类补贴。政策实施5年来，通过中央财政农业保险保费补贴投入，带动参保农户约7亿户次，提供风险保障超过2.3万亿元，为农民生产生活撑起了一把安全伞。我们将继续完善农业保险政策，建立农业大灾风险应对机制，在更大范围为农业生产提供更好的风险保障。
（四）发展小额担保信贷，为下岗失业人员提供更多就业机会。针对基层弱势群众就业难、小微企业融资难的问题，研究制定了小额担保贷款贴息政策，通过拨付贴息资金撬动个人贷款3000多亿元，解决了500多万人次下岗失业人员、农村妇女、退役军人等基层就业困难人员的就业问题。我们将继续完善小额担保政策，将政策的普惠性与针对性结合起来，为支持更多弱势群体的就业提供更好的金融服务。
（五）完善融资性担保体系建设，为小微企业发展提供金融便利。按照“规范和发展并重”的原则，支持融资担保机构为小微企业提供量身定做的担保服务，在一定程度上缓解了银行放贷的后顾之忧。我们将继续健全完善融资性担保机制，创新相关政策，加大对小微企业融资的支持力度。
三、以良好作风做好财政支持金融改善民生工作
财政支持金融改善民生工作与百姓利益息息相关，影响广泛而敏感，需要我们以良好的工作作风，扎实做好相关工作。
一要务实。在真正了解群众所需特别是弱势群体所需的基础上，完善普惠金融的相关政策，提高政策的针对性、有效性和便利性。
二要创新。财政支持金融改善民生，没有现成的经验和模式可循，需要不断探索创新，有效利用市场机制的力量，更好地发挥财政资金的示范性、导向性和普惠性作用，促进弱势群体获得多样化的、较充分的金融服务。
三要有感情。财政支持金融改善民生的主要对象是弱势群体，他们需要得到更多的理解和尊重，要带着感情去做事，带着责任去工作，把工作当作事业去做，这是为弱势群体提供更多更有效服务的基础。
解放思想 奋发有为
努力实现会计人才强国目标
会计资格评价中心 冯卫东
党的十八大报告提出了到2020年我国“进入人才强国和人力资源强国行列”的目标，这对我国会计人才队伍建设具有重要指导意义。
会计资格评价中心作为我国会计人才队伍资格考试与评价的专门机构，应当担当起历史责任，解放思想，求真务实，奋发有为，建立和完善中国特色会计资格考试与人才评价体系，为实现我国从会计人才大国向会计人才强国的目标迈进贡献一份力量。可以在以下几个方面开展工作：
一是在制度设计方面，以国际化为方向，改革和重构我国会计职业资格制度。建立我国会计人才能力框架体系，形成初、中、高级层次清晰、相互衔接、体系完整、逐级递进的会计专业技术资格体系，并与国际相衔接，通过两边、多边国际交流与合作，推进我国会计资格国际互认和考试科目互免。优化考试测评标准和方式。
二是在考试科目和内容方面，以市场需求为导向，优化考试科目体系和内容结构。注重创新和实用人才培养，以用为本，针对不同层级会计人才知识结构、能力框架和职业道德要求，科学制定考试测评标准，提高考试“信度”和“效度”。与会计学历教育有机衔接并形成互动。打造精品学习资料，引导考生不断提升专业理论水平、职业道德修养，以及职业判断、沟通协调、风险管理等能力。
三是在考务管理方面，以信息化为手段，提升会计资格考试管理现代化和网络化。全面推进会计资格无纸化考试，实现网上报名、编排考场、考试、评卷、发布成绩、证书查询、考生数据管理与分析等工作，方便广大考生，提高考试管理工作科学化精细化水平。加强考试安全保密工作，从源头和机制上遏制和打击考试作弊，特别是利用科技手段作弊等违纪违规行为，切实维护考试的公平公正。
四是在高端人才培养方面，以“优秀考生跟踪评价计划”为先导，实施“会计青年俊才计划”人才培养工程。完善优秀考生“金银榜”发布制度和考试后跟踪评价机制，对年青有为的优秀考生，通过持续跟踪培养，打造具有国际视野、复合型高端实用会计人才。
五是在会计人才评价与流动配置方面，以网上“会计人才超市”为平台，推动会计人才的合理流动。建立科学的会计人才测评标准，探索多层次、多维度的会计人才测评指标体系与测评方法，形成符合经济社会发展和用人单位需求的动态会计人才评价体系。健全全国会计人才库功能，探索会计人才会员服务方式，拓展“全国会计资格评价网”服务功能，促进各级考试管理机构之间、考试管理机构与考生之间、用人单位与会计人才之间的信息交流。
六是在中心自身建设方面，以干部队伍建设引领，形成业务与党建双提高、双促进，事业发展与干部培养两结合、两获益。通过丰富和完善“党支部一二三工作方法”（即“树立一个共同愿景，实现‘事业进步与个人成长’两个结合，突出‘学习、激励与支部领导力’三项建设”），搭建事业发展与个人成长舞台，完善学习培训机制，提升党支部领导力，为实现党的十八大提出的人才强国目标贡献力量。
推进我国彩票管理体制改革
促进彩票事业稳定健康发展
综合司 王守刚
我国自1987年开始发行彩票，至今已走过了二十五个年头。目前，我国彩票年度销售规模已超过2600亿元，彩票市场体系基本形成。二十多年的发展历程，从一个侧面见证了我国改革开放的伟大历史进程，实践了解放思想、开拓创新、与时俱进的重大战略思想。要继续稳步推进我国彩票管理体制改革，促进彩票事业稳定健康发展。
一、现行彩票管理体制的弊端
我国现行彩票管理体制的基本特征,一是财政部门管理彩票市场，民政、体育部门分别管理福利彩票和体育彩票，形成了财政、民政、体育部门纵向平行管理和中央、省、地（市）和县四级政府横向管理的“三纵四横”格局；二是民政部和体育总局各自设立彩票发行机构，地方民政、体育部门各自设立彩票销售机构，彩票发行机构和彩票销售机构为事业单位，具体负责发行销售彩票，形成了行政部门组织、事业单位发行销售的“部门彩票”格局。
（一）政府多头行政管理。彩票机构既要接受财政部门制定的彩票管理制度约束，又要接受民政、体育部门的直接行政领导，财政、民政、体育部门均要服从于不同级次政府的管理需要。政府多头行政管理会导致政出多门和无序竞争，不利于按照社会主义市场经济原则对彩票事业实行统一规划、规范管理和依法运作，也不利于彩票公益金的规范筹集、安全运行和高效使用。
（二）彩票运营政事不分。财政与民政、体育部门是平行的政府行政部门，财政部门不能绕过民政、体育部门对其所属的彩票机构实施直接监管，更无权将发生违法、违规行为的彩票机构驱逐出彩票市场。民政、体育部门作为彩票机构的行政主管部门，可能通过运用行政权力干预市场运作，导致政府行政部门利益侵蚀社会公众利益的后果。
（三）政府信用易受影响。隶属于民政、体育部门的彩票机构属于事业单位性质，不适合作为彩票市场营销主体。彩票机构极易为规避经营风险而发生行为扭曲。由于彩票发行的基础是政府信用，彩票机构在经营管理中承受的各种风险，在现行体制下很容易转化为政府风险，直接影响政府信誉和彩票公信力。
（四）彩票公益形象不足。彩票公益金一定程度上是彩民对社会公益事业的捐赠，应用于与绝大多数人利益相关的社会公益事业，充分体现公益性。在现行体制下，谁发行、谁受益，彩票收益分配不公平，教育、环保、农业、扶贫等部门纷纷要求发行部门彩票或专项彩票。中央本级彩票公益金的60%用于补充社会保障基金，不仅影响不了社保基金供求不平衡的基本格局，而且不能充分体现彩票的公益性。
二、其他国家彩票管理体制的主要特征
目前，全球有120多个国家（地区）发行彩票。从彩票管理体制看，主要有两类模式，一类是联邦制国家，彩票管理权属于州政府；另一类是单一制国家，彩票管理权集中在中央政府。但无论是何种模式，政府对彩票的管理都有以下两大基本特征：
（一）统一管理、管办分离。世界上所有发行彩票的国家，彩票发行权属于政府，政府垄断彩票发行，彩票管理职能由一个部门负责，大部分国家都由财政部门统一管理彩票事务。彩票主管机关负责制定彩票管理制度，通过经济、法律和行政的手段对彩票市场实行宏观管理，不直接组织和参与彩票销售活动，与彩票销售活动相关的各项工作由承销机构具体办理。统一管理，实现政府对彩票发行的有效控制；管办分离，保证政府行政管理的公平和效率。
（二）企业化管理、市场化运作。绝大多数国家的彩票机构为企业，彩票机构作为彩票市场活动的主体，按市场经济原则和彩票内在规律组织销售彩票。政府管理部门不直接组织和参与彩票运营，由企业性质的国有彩票专营机构运营，或通过招标方式将彩票销售委托给非国有的彩票专营企业经营。企业化管理、市场化运作较好地规范了政府与市场的关系，既保证了彩票销售效率，政府也可以解脱对彩票经营活动的风险连带责任。
三、改革我国彩票管理体制的建议
按照事业单位分类改革和行政管理体制改革的基本原则，借鉴国际通行做法和成功经验，充分考虑我国具体国情，一方面，通过调整彩票机构与政府行政管理部门的关系，实现政事分开，建立市场化的国家彩票营运机制，让彩票机构成为自负盈亏、自担风险、独立承担民事责任的法人主体，按市场机制运作；另一方面，通过整合相关部门的管理职能，实现彩票事业的统一管理，建立专业化的政府彩票监管体系，对彩票实行专业化监管，让政府集中精力加强彩票监管，确保政府监管责任落实到位。具体如下：
（一）统一管理，建立专业化的政府彩票监管体系。调整部门职能，民政、体育部门不再负责彩票管理工作。一是中央组建彩票管理局或彩票管理委员会，机构设置在财政部，负责起草彩票业的法律、行政法规和规章草案；制定彩票业的发展战略、发展规划和有关政策；负责彩票市场准入，建立彩票许可证管理制度，审批彩票游戏和销售方式；制定彩票业的行业规范和技术标准；依法监管全国市场，保障彩票销售和资金安全；管理和监督彩票机构财务；起草全国彩票公益金分配政策，管理、分配彩票公益金并监督使用；组织协调相关部门打击非法彩票活动。二是地方对口组建省级彩票管理局或彩票管理委员会，负责贯彻执行国家关于彩票业管理的法律法规、方针政策和制度，管理本地区彩票市场，起草本地区彩票公益金分配政策，管理、分配本地区彩票公益金并监督使用，组织协调本地区相关部门打击非法彩票活动。
（二）政事分开，建立市场化的国家彩票营运机制。改造现有彩票机构，将彩票机构与其行政主管部门脱钩。一是将民政部的中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局的体育彩票管理中心分离出来，分别组建中国福利彩票集团公司和中国体育彩票集团公司，作为国务院授权的国有独资彩票专营机构，主要负责人由管理部门提出任免建议，报国务院审批，其他人员实行聘用制。二是将省级及省以下民政和体育部门的彩票机构分离出来，分别组建中国福利彩票集团公司和中国体育彩票集团公司的国有独资省级全资子公司，主要负责人分别由中国福利彩票集团公司和中国体育彩票集团公司提出任免建议，报管理部门审批，其他人员实行聘用制。
（三）调整彩票公益金分配和使用。一是调整中央与地方的利益分配，实行“大头朝下”，将目前的五五分成调整为三七分成；二是按照财力与事权相匹配的原则赋予省级地方政府在使用留成公益金方面的自主分配权，发挥地方政府的积极性，促进社会公益事业统筹协调发展；三是在基本保证现有分配领域使用基础上，将新增彩票公益金更多地用于教育、文化、艺术、慈善、环境保护、社会救助等基础薄弱和亟待加强的社会公益事业领域，重点向贫困地区、困难行业和社会弱势群体倾斜；四是鉴于全国社保基金需求较大，而彩票公益金用于补充全国社保基金的作用不明显，边际效益较低，建议从某一年度开始固定彩票公益金对全国社保基金的支持数额，或者逐年下调目前全国社保基金占中央本级彩票公益金的份额。
（四）研究制定《彩票法》。从世界范围看，大多数国家和地区均对彩票进行了专门立法，用法律手段规范彩票运营，保障彩票的公平、公开和公正。2009年，《彩票管理条例》公布施行，我国彩票立法取得重大突破。但《彩票管理条例》是相关部门相互妥协的结果，其框架基本上是维持了现行彩票管理体制，而且仅是国务院颁布的行政法规。改革彩票管理体制，要与彩票立法协调进行，需要按照改革思路和原则，在近年来法律实践的基础上，尽快制定《彩票法》。
学习党的十八大精神心得体会
预算司 赵云飞
党的十八大报告提出，要加快转变经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。改革开放以来，在对外贸易和政府投资的驱动下，我国经济保持着三十多年的高速增长，经济实力和综合国力迅速提升。但在片面强调经济增长速度的同时，经济增长的质量被忽视，劳动密集型产业发展成本日益上升、传统产业的高能耗、高污染等问题日益突出。目前，我国整体经济实力已大幅提升，正在经历由量变到质变的关键节点，如不适时转变经济增长方式，实现从劳动密集型、资本密集型向技术密集型转变，未来经济发展将遇到较大“瓶颈”，高速增长可能难以持续。
为解决这一问题，党的十八大报告提出，要增强创新驱动发展新动力，构建现代产业发展新体系，培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动等。突出创新的作用，体现了科学技术是第一生产力的思想，三次产业革命，技术创新成就了发达国家的经济繁荣，我国今后经济发展，也应该以技术创新为驱动力，而不能单纯依靠自然资源、劳动力资源等因素，只有这样，才能构建现代产业体系，使我国超越“世界工厂”的国际分工，力争占据国际产业链的上游。
要实现经济发展方式的转变，重点在于推进经济结构战略性调整。要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制。过去三十多年的发展，主要依靠出口和投资的驱动，出口导向型的经济结构和政府投资的低效率，决定了我国经济发展的粗放特征。因此，必须改变经济发展“三驾马车”消费动力不足的状况。要扩大内需，一方面，要提高国民收入水平，搬走教育、医疗、住房“新三座大山”，解放国民的购买力，培育成熟的国内消费市场；二是“国退民进”，除关系国计民生的重要行业和涉及国家安全的关键领域外，政府应退出竞争性领域，避免与民争利，释放民间资本活力与发展空间，真正实现“藏富于民”。
做好以上几个方面，关键在于深化改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。市场经济条件下，一方面，政府要做好市场“守夜人”的角色，制定市场规则，保护契约效力，明晰政府与市场边界，避免对经济过度干预导致挤出民间资本；另一方面，政府应充当公共服务的提供者，不断完善社会保障体系和公共服务体系，使国民的生、老、病、死和衣、食、住、行无忧，提高国民福利。
随着政府职能的转变，财政工作的重点也会随之改变。因此，十八大报告提出，要加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
扎实做好会计从业资格管理工作的思考
会计司 崔华清
通过认真学习、深刻领会十八大报告内容和精神实质，我更加坚定了中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。在今后的会计从业资格管理工作中，我将切实增强贯彻落实十八大报告精神的积极性、主动性和创造性，扎实做好会计从业资格管理各项工作。
一、着力加强制度建设，健全完善会计从业资格管理政策措施
制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。在经济社会发展过程中，制度建设发挥着重要的基础性作用。2012年12月，财政部修订并印发《会计从业资格管理办法》（财政部令第73号，以下简称《管理办法》），全面系统地规范了会计从业资格管理的框架、原则和主要内容，奠定了会计从业资格管理工作的制度基础和法律保障。为保障有关政策内容具体落到实处，真正发挥作用，需要相应出台一系列的配套政策措施。
在今后的工作中，要做好三个“抓紧”。一是抓紧制定相关配套制度。《管理办法》发布后，新旧衔接规定、贯彻实施指导意见、无纸化考试管理、会计人员继续教育管理等与之相配套的有关制度，需要抓紧制定发布。要督促指导各省级会计管理机构制定修订相关的实施细则，尽快形成以《管理办法》为核心、相关制度相配套，自上而下、上下结合的完善、统一、全面的会计从业资格管理制度体系。二是抓紧完善信息管理系统。如无纸化考试系统、从业档案信息系统、资格调转系统等。三是抓紧修订考试大纲。根据科学的会计人员能力框架，借助专家力量，充实更新会计相关知识，及时修订考试大纲，扩容无纸化考试题库，把好会计人员职业准入关。
二、着力坚持改革创新，努力提升会计人员业务素质和能力水平
改革创新是社会主义核心价值体系的基本内容，是推动中国经济社会发展进步的不竭动力。《管理办法》基于提升会计人员的业务素质和能力水平、规范培训市场秩序，分别对会计人员继续教育的管理、培训机构的管理等做出了明确规定，为我们在新形势下做好会计人员继续教育工作指明了努力的方向。
下一步要做好三个“抓住”。一是抓住细化继续教育学分制度重要基础。进一步量化不同方式的继续教育学分，为实现继续教育管理采取学分制度奠定制度基础。二是抓住充实继续教育内容方式重要载体。紧密结合会计改革发展取得的最新成果，统筹兼顾企事业单位业务发展对会计人员能力的不同需求，综合把握现代信息技术发展趋势，及时充实继续教育内容，完善继续教育手段，方便会计人员参加继续教育。三是抓住强化继续教育培训机构监督管理重要途径。进一步创新监管理念，建立监管机制，完善监管措施，加大监管政策措施实施力度，从源头上夯实继续教育培训质量。
三、着力践行以人为本，全面提升会计从业资格管理服务水平
“以人为本”、“执政为民”深刻反映了共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的共同价值指向，是共产党执政理念的最高概括。在日常工作中，应当坚持从大处着眼、小处着手，制定科学严谨的制度，采取有效管用的措施，牢牢抓住这一历史机遇，努力做好会计从业资格管理各项工作。
今后应做到三个“抓好”。一是抓好管理流程再造。按照便民服务、简政放权的原则，结合工作实际，系统梳理、逐项细化、科学完善并公开相关管理流程，使会计人员能够按照细化的工作流程办理有关业务事项。二是抓好数据库建设。进一步优化数据库功能，完善数据库系统设计，及时充实完善、全面掌握会计人员有关信息，为提升会计人员管理工作的科学化精细化水平奠定数据信息基础。三是抓好服务水平。继续深入贯彻落实党的十八大精神，牢固树立“以人为本”、“执政为民”理念，在日常工作中通过提升服务水平进一步实现好、维护好、发展好会计人员的合法权益，想会计人员所想、急会计人员所急、忧会计人员所忧，使服务会计人员落实在制度上、体现在行动中，切实提高服务水平。
浅谈如何有效加强对政府全口径
预决算的审查与监督
监督检查局 刘 峰
党的十八大报告提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。有效加强对政府全口径预决算的审查和监督的途径和方法？财政监督又该发挥何种作用呢？
一、全口径预决算及其审查与监督的概念
根据《预算法》，我国对全口径预决算的审查与监督方面有三个层级，第一个层级是全国人大及其常委会对中央预算决算进行审查、批准和监督，地方各级人大对本级政府预算审查和批准，县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算决算进行监督，乡、民族乡、镇人大对本级预算决算进行监督；第二个层级是各级政府审计部门对本级政府预算执行和决算实行审计监督；第三个层级是各级政府监督下级政府的预算执行，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行。将加强对政府全口径预决算的审查与监督作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容，预示着人大将改变目前单纯依靠审查财政部所做政府预决算报告、听取审计署审计报告的“听你说”的做法，着手建立针对政府全口径预决算的实质性审查体系，采取实实在在“自己看”的方法，甚至会新设归属于人大预工委管辖的专职预算审查与监督机构。
二、对全口径预决算进行审查与监督的意义
第一，这是保证人民当家作主的根本要求。要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理，实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具，使政府对人大负责，最终确保政府活动对全体公民负责。
第二，这是财政管理科学化、精细化的需要。这将推进预算管理制度健全和政府预算公开进程，使之适应不断增长的财政收支规模，促进预算管理体制的健全发展。
第三，这是惩治和预防腐败体系建设的一个重要手段。应抓住现阶段政治体制改革、预算体制改革的有利时机，做实人大的立法监督权，促进各级政府针对预算管理中的重要风险点制定具体的、行之有效的防控措施，使之成为反腐倡廉的关键举措和廉政风险防控体系的制度性设计。
三、如何有效加强全口径预决算的审查与监督
加强全口径预决算的审查和监督首先应解决机制上的问题，对人大和政府的预算决算监督重新进行权力边界的划定，切实提高全口径预决算监督的能力和层次。
从人大的角度来说，要进一步加强人大常委会预算管理和监督的职能，提高人大常委会相关专业委员会行使预算管理和监督权的能力，增加人大预算监督的广度和深度。最有效、最简单的解决方法是通过修订《宪法》及《预算法》、《审计法》，把审计署从政府序列划到人大。这样既能解决落实人大监督机制和保证监督力量的问题，也能使政府对预算的监督集中到财政部的财政监督上来，避免政府内监督职能的重复设置。
从政府角度来说，要进一步完善财政预算监督体制，根据机制上的变化修订，制定《财政监督法》或者国务院的《财政监督条例》，进一步强化财政监督在政府序列中的监督地位，作为政府加强预决算管理的核心内部监督力量，健全事前有预警、事中重监控、事后充分利用监督成果的预算监督制衡机制。
另外要解决预算体制上的问题，即通常意义上所说的深化预算体制改革。一是健全财力与事权相匹配的财政体制，合理平衡和划分部门利益；二是完善预算编制和执行管理制度，集中原本分散在各政府部门的预算管理权，将未纳入全口径预算决算管理的资金全部纳入预算管理范畴，保证预算决算完整性；三是推动预算绩效管理和预算公开工作的开展，提高预算资金有效性和透明度。当前，应尽快推动《预算法》修订工作，建立健全预算监督体制，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依据。
四、财政监督在全口径预决算监督中如何发挥作用
应抓住财政监督顶层设计和预算监督制衡机制建设的契机，紧紧围绕预算监督这一核心任务，全力构建与完善覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督体系。一是切实推进预算监督信息的共享互联，在金财工程体系框架下，针对目前系统相互分离、预算数据难以匹配的预算编制、执行各管理系统研发监督软件，一方面跨系统取数进行比对，实现真正有效的、常态化的日常监督，切实提高财政监督信息化水平；二是强化监督成果反馈和利用，建立行之有效的问责机制，发挥财政监督对财政政策制定和预决算管理的制衡与促进作用；三是积极探索绩效监督，努力推动目前的管理绩效评价向资金使用效益评价过渡，充分发挥财政专职监督机构和派出机构在预算绩效管理中的作用；四是狠抓财政监督队伍建设，通过提格、扩编等有效方式，保证财政监督力量和能力能够与全口径预决算监督需求相匹配。
城乡发展一体化战略下的“三农”顶层问题
综改办 吴仲斌
党的十八大报告从战略和全局的高度，强调解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这是在全面总结梳理30多年来农业农村农民发展实践，参考借鉴国外农村发展经验的基础上提出的新要求，充分反映了中国农村经济社会发展阶段、发展战略新变化，为今后一个时期的“三农”工作指明了方向，谋划“三农”工作，必须服从于城乡发展一体化这个大战略。
一、农民问题——农民进城落户
“三农”问题的首要问题是农民进城落户问题，这也是城乡发展一体化的核心问题。2011年，国家公布的城镇化率超过50%。要达到70%的城镇化目标，意味着至少还有3亿多人口要转移到城市。
当前，随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村劳动力，特别是农村有知识、有文化的青壮年劳动力大量外出就业。从就业看，这部分人绝大部分时间在外地非农就业，不再是本地农民；从收入看，打工的非农收入为主，农业收入成为很少部分。这部分农民已经与市民没有区别。尽管当前政府大力推进农民工市民化，推进户籍制度改革，但效果并不理想。一方面，想进城的农民并不能真正落户，原因在于当地政府不能为他们提供就业、社保、医保、教育、住房等“五件衣服”，这部分农民不能成为真正的市民；另一方面，有些农民不愿意进城落户，原因在于当前农村承包地、农村宅基地、农村住房、农村集体资产这“四件衣服”产权不清，特别是在经济发达地区，这部分产权的预期收益越来越高，在产权不明晰的情况下，农民不愿意放弃这“四件衣服”进城落户，否则基本上就是“净身出户”。
现实情况中，农民工实际上是候鸟式、迁徙式农民，留守老人、儿童、妇女问题非常突出。加快农民进城落户，必须要通过产权制度改革，明晰产权；也要通过发展经济和增加财政投入。
二、农业问题——农业经营模式
农民大量转移就业带来的一个问题，就是谁来务农，这关系到现代农业建设和农村经济发展问题。目前，我国仍有约2.5亿小规模分散经营的农户，这是农业生产经营主体的主要组成部分，此外还有合作组织、农业企业、一些社会化服务组织，但这些发展还不足。未来将出现大量适度规模经营的农户，合作组织将非常完善，特别是农业内部将出现分工分业，农业社会化服务业将非常发达，出现“生产主体+服务主体”、“生产+服务”的农业经营格局，规模经营和分工分业是其两大重要特征。
目前，农村留守人员是“386199”部队，不可避免地出现老人农业、妇女农业、兼业农业。从总体趋势看，农户数量减少，土地整治流转集中，农业规模经营，生产经营服务外包，农业分工分业，专业化社会服务组织必然出现。目前这个过程还比较缓慢。一是农户适度规模经营发展缓慢。畜牧业、渔业对土地的依赖程度相对较低，规模经营程度比较高。但种植业对土地的依赖程度非常高，农民特别是目前50-70岁的农民是当前农业的主力军，依然把土地当作一种养家糊口的手段、一种生活方式，不愿意流转出土地。二是农业合作组织发展不规范。目前农民专业合作社已发展到50多万家，但内部管理不规范、带动能力不强、服务能力不足等问题突出，在提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化程度方面作用发挥得不够。三是农业社会化服务主体发展滞后。规模经营不够，自给自足仍然还是农业生产经营的主要特征，对农业社会化服务的需求并不旺盛，供给主体发展自然也不会快。必须加快农业经营体制机制创新，做好基础工作：搞好土地承包经营权确权、颁证、登记、流转等基础服务，促进规模经营；加大力度、加快步伐发展农民合作社，提高引领带动能力和市场竞争能力；加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。
三、农村问题——农村村落布局
农民大量转移就业带来的另一个问题是农村的空心化，这关系到农村基础设施、公共服务、社会管理的总体布局。在乡村，农民集住方式有三种：小城镇、农村新社区、自然村。现在农民主要居住在自然村，一部分农民转移到城镇，还有少部分农民住在新建的农村新社区里。未来这种格局将发生改变，除转移到城镇的农民外，留在农村的农民多数将集中居住在农村新社区里，少部分居住在自然村落里。
有三种力量促使农民搬出自然村落。一是经济拉动力。农民外出就业，举家迁出农村，这是主要力量。据统计，全国已有10%的自然村落自然消亡，靠的主要是这种力量。二是政府行政力。在现有“耕地占补平衡”、“城乡建设用地增加挂钩”土地管理制度下，为了增加建设用地指标，地方政府有充分的动力减少自然村，开垦村庄宅基地，增加撤并村集中居住的新社区建设，发展小城镇。集中居住也有利于降低农村基础设施和公共服务供给成本，推进基层民主，加强和创新社会管理。三是城镇公共服务吸引力。典型的如一些年轻农民，为了子女能享受城镇良好的教育资源，到城镇购房定居。
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